大會與委員會─國會的運作3 – 台灣憲法學會

大會與委員會─國會的運作3

國會運作可採「大會(全院)中心原則」或「委員會中心原則」。議會制發展初期,是以全體議員出席議會討論、表決為常態,國會主要機能由「全體大會」為中心運作。

但是,隨著國會處理事務繁雜,必須分工合作及專業化對應,遂有委員會的出現。全院中心或委員會中心都有其優缺點,但是只能選擇其中之一,才能有效運作,否則會使國會功能受影響。

台灣立法院內,委員會議實景!

台灣立法院內,委員會開會實景!

大會(全院)中心原則:英國是此類型的代表國家,主要由全體議員出席之大會討論審議,並以「三讀」方式表決法案。

(三讀制是在印刷術及科技未發達時,為防止文字錯誤而形成的制度。目前則成為採用全院中心原則時,慎重思考有再一次修改的作用。一般委員會中心原則已不採用。)

英國國會的特別委員會有審查功能,但是不具權威及影響力。另外針對各部會的委員會,只作行政監督及調查,並不審法案。

英國下院每年開院會時期有170日左右,每日下午2時~10時舉行,全年有1700小時以上。其目的一方面可由全體議員承擔責任,維持立法之一致性;另一方面經由全院形成有效論議,並顯示政黨立場及政策主張。

委員會中心原則:美國是此類型的代表國家,參、眾兩院都設置相關委員會審查法案,監督行政機關。

因此,國會審議的主要爭論,都在委員會階段協調處理,委員會審查結果具實際效力,對院會有極強力的影響,實際上很難翻案。當然委員會也可以廢案。

美國國會的委員會,每年召開的總時數有3400小時,而大會才600小時,更顯示委員會的重要性。

實行議會內閣制的日本國會,則是模仿總統制的美國國會,採用委員會中心原則,效果上並無差異,故總統制或內閣制與委會中心原則,基本上並無必然因果關係。

實行委員會中心原則,有以下之因素:
*國會處理事務繁雜,僅靠大會實無法對應,必須分別由委員會分擔。
*委員會制度可使審議專業化,提昇效率及水準。
*除審議法案之外,有關人民請願案及國會調查權,委員會亦可發揮專業功能。
*參與討論人數適當(約25~50人之間),可使議員有充分發言、討論的時間,形成共識及詳細探討。
*針對行政機關設置的各委員會,亦可發揮專業監督效果。
*內閣制國家可培養國會議員專長,以儲備未來入閣擔任行政首長。

委員會制度是現代議會發揮機能的必要設計。但如何使制度確立,仍有種種應予檢討之處。

例如,委員會成員如何分配決定,即常有爭議,議員都要擠向熱門的委員會,或有利可圖的委員會,此時應如何決定。

美國是依議員資歷及經驗等原則依序組成。日本則是由政黨依分配名額及議員專長等決定。

議員選擇委員會若無法形成共同遵守規則與慣習,而是由抽籤或利益運作決定,則原本立意甚佳的委員會制度,也會完全喪失功能。

其次,委員會也必須建立其權威與拘束力,才不會造成花費時間、精力審查通過的委員會案,在送交大會之後,輕易被翻案或否決。

此外,委員會也應設法防止議員與官僚,因長期接觸而來的相互結合,或是議員因長期霸佔特定委員會,而與外部壓力及利益團體產生不當的關係,這都會犧牲全體國民的利益。

委員會因構成人員較少,致使利害關係的介入影響亦較容易。採用全院中心原則,即可避免這些弊害發生,因此,國會議員在100名前後的國家,多採用全院中心原則。

例如,以台灣立法院為例,過去立法委員人數眾多,採「委員會中心原則」或許適宜,但是,在人數銳減為113名之後,各委員會人數過少,個別委員影響力過度增加之下,是否還適合採「委員會中心原則」即有待商榷。