議員免責權─國會自律權3 – 台灣憲法學會

議員免責權─國會自律權3

免責權是指,國會議員在議院所的演說、論議、表決及附帶之行為,對外不需承擔任何責任。

因此,免責並非只限言論免責,同時還包括進行議論、決議過程中,合理行使職權的行為部分。

立法院爭議NCC爭議法案實景!民主憲政國家探討的國會議員免責權,不只言論,還包括過程中合理的行為。

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免責的目的,是保障議員能在不受威脅、影響之下,自由自在的行使其職權。一般論及免責,都集中於刑法、民法等法律責任的免除。

值得一提的是,免責的形成,最初是為了保障議員免受選區或地方選民的拘束,可以依全體國民利益行使職權,免受「法定代表」的「命令委任」之拘束。(詳見國會是國民的代表機關─立法權之2)

隨著國會議員是代表全體國民的「政治代表」確立,罷免等拘束議員的制度被否定之後,有關議員與選區選民之免責關係才逐漸淡化。但是,隨著政黨政治的發展,議員對政黨的免責問題亦逐漸出現。

議員違背政黨指示的行為,從代表全體國民的角度,並無不當之處,但是由政黨政治角度,則成為應予處分的對象。

過去政黨以停權、不予提名、甚至開除黨籍等方式處分,尚不影響其議員地位,但是採政黨比例代表制所選出議員,其職位若因政黨處分而喪失,則是值得探討的問題。

此外,這也涉及選舉法規定喪失黨員身份即喪失國會議員資格,是否違憲的爭議。因為參政權保障的對象是國民,政黨不應居於優位。

免責權還必須界定其適用「對象」、「範圍」、「效果」等,茲分述如下;

免責對象:
1、嚴格限定國會議員,內閣制國家的閣僚,必須以議員身分發言表決才享有免責權,以閣僚身分答詢不受保障。

2、除議員之外,尚包括閣僚在議會的發言,不具議員身分的閣僚亦受保障,以使政策論議充分發揮其功能。

3、擴及在議會發言之相關人員,例如,美國國會認定議員助理被授權發言及推動立法行為,亦屬保障對象。

多數國家免責權都採嚴格限定以議員為對象,若採用擴大保障型態,一般也非以憲法條文保障,而是另行立法規範,其適用條件較嚴格。

至於地方議員的免責,大多比照擴大保障型,屬於法律規範,並非如同國會議員以憲法條文保障。

免責範圍:
免責範圍可以由「時間」、「空間」、「項目」來探討。首先,免責應在國會會期中及國會正式活動期間內,休會或停止活動期間則不屬免責範圍。

其次,免責場所除了正式的大會、委員會之外,尚包括聽證會、協調會、懇談會等相關活動之舉辦場所。因此若到各地方舉辦公聽會,或因特殊情況在國會所在地以外場所召開各種會議,也屬免責場所。

最後,免責項目包括演說、發言、表決等議員行使職務的言論及行為。言論部分涵蓋自我言論之表達、事實陳述(非自己意見之資料)及文書質詢。

問題是議會中之免責言論,議員若在議會外再一次說明,是否仍受免責保障。反對論者主張,免責是以「在議會中」為要件,因此議員在議會外再一次說明,應不屬免責範圍。

然而,依據憲法規定議事公開原則及民主主義原理,國會議事內容,傳播媒體可以報導,任何人亦可轉述,反而是發言議員不得再轉述,確有矛盾之處。

其次,行為部分是指,國會議員為行使職權所必要之相關行為。議員之發言、討論、表決,包括「前提」、「手段」、「結果」所構成。「前提」是指相關資訊的取得,「手段」是指爭取發言機會或阻止進行表決的所謂肢體動作。

免責的範圍是否包括這三部分,或是只有對實際從事發言、討論、表決的部分加以保障,確有進一步釐清的必要。

基本上,議員的行為若與職權無關,純粹私人因素,則不受免責之保障。若屬與職權有關的行為,則「前提」與「手段」部分應屬免責範圍。

一般民主憲政國家討論的免責權,主要指議員在議事過程所引發之打鬥行為或肢體衝突,若未達社會觀念上的傷害意圖或暴力行為,應視為行使職權過程一整體相關的行為,而屬免責範圍。議員對於行使職權相關資料來源,亦享有不受追查之免除權。

免責效果:
議員之免責權,包括不受民事、刑事責任之追究,不受一切權利、義務關係相關法令之追究。例如,民事上賠償責任、刑事上毀謗罪,公務員懲戒等。

但是,免責並不包括對其事實違法行為的起訴,因此,涉及犯罪行為的陳述,得成為訴訟之證據。

所謂「免責」,由字義上亦可清楚說明,是對國會議員行使國會職權涉及言行違法的部份,予以免除法律上的責任追究,絕非認定議員的該行為正當。

此外,國會議員雖享有免責,但任何不當言論,仍須負擔以下各種責任;

政治責任:議員所屬政黨、支持團體對該議員的處罰,及選民在下次選舉時的制裁。

道義倫理責任:議員的言行若敗壞社會風氣,侮辱異性、少數民族或身心障礙者,也要承擔社會輿論的批判。

議會內責任:議員的免責,只是對議會外不負民刑事責任,但議會仍可依懲戒規則加以處罰。