國家唯一的立法機關─國會的概念4 – 台灣憲法學會

國家唯一的立法機關─國會的概念4

國家的立法權歸屬於國會,主要包含以下兩個原則:

第一,「國會中心立法原則」,立法權是國會固有的權限,原則上應由國會獨享,排除其他機關可以立法的可能。

第二,「國會單獨立法原則」,國會可以單獨完成立法,並不需要其他機關的協助或參與,排除其他機關介入立法的可能。

但是實際上,立法權並不等於或完全屬於立法機關。基於權力分立與制衡的需要,憲法亦可針對立法權特別加以規定。以下即為憲法上,對國會中心立法原則的例外規定。

法國國民議會5月16日,舉手表決通過刪除法律條文中「種族」一詞。

法國國會實景!2013年5月16日,舉手表決通過刪除法律條文中「種族」一詞。

1、議院規則自律制定

兩院制國家,各議院議事規則及組織法等,憲法都規定不須另一院同意,而是由各院自主制定。

2、司法機關內部運作規則自律制定

民主國家為維護司法獨立,司法機關內部訴訟手續、事務管理規則、組織、人事等事項,應由司法機關自行制定。

(但是,依中華民國憲法第82條規定,仍由立法院代為制定,這也是影響司法獨立不能落實的因素之一。)

3、行政機關政令制定權

行政機關為實施憲法或法律,得制定政令。政令依其性質不同又可區分為「執行政令」及「委任政令」。

執行政令的制定必須遵守的原則,主要包括「一定要有法律依據,理論上不得直接援引自憲法」;「不得附有罰則、課予義務、限制權利」;「不得違反法律及憲法」。

委任政令又稱「委任立法」(delegated legislation),是指行政機關在得到立法機關授權之後,可制定有罰則及義務規定的政令。這是因為近年來行政事務之複雜化、技術化,使委任立法成為必要。

但是,「委任立法」必須明訂授權界限及範圍,嚴格禁止「白紙委任」,更不允許立法機關無限制的委任。受委任機關在機能上必須符合基準,更應隨時接受國會監督或抑制。

此外,過去行政機關可以發佈「獨立政令」或「緊急政令」,這是侵害立法機關權限的行為,現代法治國家已絕對禁止。

4、地方機關條例制定權

各級地方自治團體在憲法保障地方自治範圍內,有權制定有關地方財政、事務管理、執行政務等的地方條例。

這是基於必須限制中央政府以法律規範地方政府機能,保障地方自治權能的憲法授權。

同時條例只限該地方適用,不具全國性效力,本質上與法律不同,不應視為侵害立法機關的立法權限。

另一方面,有關國會單獨立法原則,憲法基於權力分立、互相制衡的需要,也有以下的例外規定,必須由國會及其他權力機關共同完成立法。

1、國會得制定「地方特別法」,僅限定適用於特定地區的法律,例如在日本的「首都建設法」或「文化古跡都市保護法」等。除了國會通過之外,還必須交由適用地區居民投票通過,此項特別法才可成立實施。因此,地方特別法,並非國會可以單獨完成立法。

2、憲法條文的修改,各國憲法都特別規定,由國會提案審查通過之後,必須交由國民投票才可成立。這也是對國會單獨行使立法權的特別限制。

3、有關條約的國內法效力,不論各國憲法是採用「包容」或「轉換」方式,使其成為國內法,事實上,其內容都是由行政機關與外國政府決定,國會依國際法原則只能做「同意」或「不同意」之審查,並不能再修改內容。因此其成立,並非國會單獨完成,同樣是單獨立法原則的例外。

除此之外,單獨立法原則還有兩個問題必須加以探討。首先,有些國家(特別是實施總統制國家,如美國)於憲法規定,行政機關對於國會通過的法律,若判斷執行上有困難,得行使否決權停止法律的實施。

(行政權以「窒礙難行」的否決權,並不存在於內閣制,因為內閣總理原本就出自國會多數,更沒有理由違反「一案不再議原則」。詳見後述「會期不繼續與一案不再議─立法權之14」章節)

值得注意的是,這種否決權只能阻止法律生效,並非介入立法,因此並不違反國會單獨立法原則。

同時,對於行政機關的否決,憲法一般都會規定國會若以3分之2多數再通過,則仍可使法律有效施行,因此並未違反國會單獨立法原則。

其次,有些國家的憲法(特別是內閣制國家,如日本)允許行政機關有法律提案權,如此是否可認定違反國會單獨立法權能?

實際上,法律制定過程主要有提案、審議、議決通過、副署、公布等程序。有關法律內容或是否能成為法律,主要是在審議及議決的階段,一般又稱為法律制定的核心過程,其他的提案、署名、公布只是一種附隨過程。

因此,行政權的提案,並不能實質的影響法律成立及內容,所以,也未違反國會單獨立法原則

由此可知,雖然國會的單獨立法原則,仍有上述必須詳加說明的部分,但國會可以主導、單獨完成法律制定,則是很明確的。