行政機關的提案權─立法的程序2 – 台灣憲法學會

行政機關的提案權─立法的程序2

關於提案權,國會議員是以立法為主要職責,當然擁有提案權。但值得探討的,還有其他機關,特別是行政機關,以及國民主權原理下,國民經由連署的提案權(即所謂創制權)。

目前先進民主憲政國家,實務上只有在地方自治的地方條例制定手續上,發展出由住民連署提案的制度。全國性的立法手續,涉及議會代表制的相關問題,實務上,不易建立制度性運作規範。

就歷史發展來看,英國在1688年光榮革命之後,形成法律提案權只限國會議員由國會內部,才可提案的慣習。但是,在內閣制國家,行政機關在「實務上及實質上」擁有提案權。

基於三權分立,提案權在國會議員,但是,內閣制國家的內閣,在實務運作上,不僅有提案權,而且居主導地位。

基於三權分立,提案權在國會議員,但是,內閣制國家的內閣,在實務運作上,不僅有提案權,而且居主導地位。

這是因為內閣閣僚都身兼國會議員,因此,只要在提案中註明職銜,即可區分出「政府法律案」(Government Bill)與「議員法律案」(Private Member’s Bill),因此,代表行政機關的內閣,實務上及實質上,都可以在國會提案。

同時,法案審議優先順序,內閣以多數黨地位主導,使政府案佔盡優勢。根據統計,政府案佔提案之84%,其通過比例更高達97%,議員案只佔16%,通過比例更降為38%,可見英國國會是以內閣優位、行政府為中心的立法運作。

因此,為了保障議員案,每一會期中會排出12天為優先審議議員案之日,並規定若政府案與議員案重複提出,應優先審議議員案,以維護國會掌握立法主導權的最後防線。

至於總統制國家,例如美國總統所領導的行政機關,並未擁有法律案的提案權。因此,只能利用一年一度的施政報告機會,在綜合性、預算、經濟咨文中,向國會提出行政府所需要之政府法律案,促使國會配合立法,因此,又稱為法律制定勸告權。

此外,亦可經由同黨黨籍議員代為提出行政機關所需要的議案。實際上,此類政府案佔美國國會通過法案的80%左右,可見總統制國家,法律的提案仍以行政機關為中心。

行政機關在提案階段就掌握主導優勢的原因,茲分述如下;

1、行政官員面對第一線的實務工作,更能實際體會法律規範的必要性及形式。

2、文官體系有龐大之人力、資源及實務經驗,較能提出完整的法律案條文。這是國會議員難以跟行政機關競爭提案的因素。

3、國會議員必須面對利益團體及選民壓力,所提法案多屬反映壓力團體需求的特殊利益型議案,因而不易審議通過成為一般適用的法律。

4、議員提案的另一類型則屬政策宣導型,屬於少數在野黨為凸顯與執政黨不同的政策,常以法案方式提出配合政策宣傳,以更加強議論空間,爭取國民注意,基本上並非以通過立法為目的,只是政治對應的一種手法。