檢視台灣的覆議與副署─立法的程序6 – 台灣憲法學會

檢視台灣的覆議與副署─立法的程序6

根據所謂的中華民國憲法第57條第3項規定,「行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。」

這是一種類似總統制的否決權,使行政機關對於法律案的制定,有介入影響的空間。然而,因條文中同時提及「得經」行政院長(的要求)覆議,以及總統「核可」的文字,則會產生以下混淆。

1990年李登輝總統提名軍方出身的郝柏村為行政院長,但兩人從所謂「肝膽相照」變調成「肝膽俱裂」,郝柏村一度以「副署權」拒絕退位,引發政爭,股市狂跌,外資不安。

1990年李登輝總統提名將領出身的郝柏村為行政院長,兩人從所謂「肝膽相照」變調成「肝膽俱裂」,郝柏村曾以「副署權」拒絕退位,引發政爭,股市狂跌,外資不安。

總統的核可,究竟是不是「權」?

如果,核可是「權」,則行政院長的覆議變成只是提出,最後決定權操在總統手中,總統不支持則覆議不可行。

如果,總統的核可不是權,行政院長要求覆議才是「權」,總統不可加以阻止,但是,條文又規定「經總統之核可」的規定,是否多此一舉?

這涉及權力制衡的根本問題,若無法明確釐清,必然引起爭議。因為實務上,台灣仍可能發生總統考量各種政治現實,而提名非同黨籍的行政院長(如唐飛)。

因此,核可若是總統可以決定的權限,則核可後,該法案退回立法院再議。或著,總統拒絕了行政院長要求覆議,是否可以由總統逕行公布該法律?

還是仍應退回行政院長,強制其副署?這些,憲法亦未明文規定,這將使運作上有漏洞,徒增政治風暴之可能。

行政院長的副署,究竟是不是「權」?

再檢視所謂的中華民國憲法增修條文第2條第2項:「總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第37條之規定。」

(第37條:總統依法公布法律,發布命令,須經行政院院長之副署,或行政院院長及有關部會首長之副署)。

根據增修第2條第2項的條文規定,總統無須經行政院長副署的,列舉了人事任免命令與解散立法院命令。

如此一來,等於除了人事任免與解散立法院之外,憲法第37條「須經行政院長」之其他副署(包括法律案)規定具有「法效力」,是行政院長的權限。

諸如此類的文字規定,都將造成行政院長拒絕副署,就有阻撓立法的法效果,嚴重侵害立法權,違反三權分立制衡。

換句話說,不僅總統與行政院長不是同一政黨時,現實政治運作因「核可」與「副署」的法性質不明,而陷於高度的不確定性。

甚至總統與行政院長同一政黨,但並非真正「肝膽相照」,那麼類似的政治風暴,也極可能發生在兩人對法案的意見分歧上,一如過去實際發生過的李登輝總統與郝柏村行政院長。

例如,當總統與行政院長對法案的意見分歧時,或有人會認為根據增修條文規定,總統得藉免除行政院長職務(無須經立法院同意)來制衡行政院長的拒絕。

但是,現實的政治實務上,仍涉及其黨內生態的各種可能,進而引發政治風暴,造成國家動盪不安,絕非國家社會與人民之福,更不符民主憲政運作的原則。