行政的形式意義─行政權1 – 台灣憲法學會

行政的形式意義─行政權1

三權分立原理是由立法、行政、司法所構成的制衡體系,其中有關「行政權」的部份,在議會內閣制國家如英國、日本,是由內閣為代表機關;總統制國家如美國,則是由總統所領導的政府為代表機關。

有時,總統制國家也會使用「內閣」「閣員」等名稱,但本質上仍為總統指揮下的行政府,與議會內閣制的「內閣」,實質上完全不同。

美國總統歐巴馬及其閣員。美國是總統制國家,也會使內閣及閣員的名稱,如國務卿即稱第一號閣員。

美國總統歐巴馬及其閣員。美國是總統制國家,也會使內閣及閣員的名稱,例如國務卿即稱第一號閣員。

因此,研究行政機關首先必須先從行政的意義,以及行政權主體等概念來說明。

議會內閣制國家在憲法條文中規定「行政權屬於內閣」;美國憲法第2條規定「行政權屬於總統」;法國第五共和憲法則未明確指出行政權何在。

因此,三權分立中所提及的「行政」,與上述憲法條文中的「行政權」是否為相同意義?此外,做為權力制衡概念的「行政」,與屬於行政機關的「行政權」,兩者是否有必要加以區別?區別之意義何在?都是值得探討的問題。

從形式意義來看,對行政的直接理解,就是行政機關所擁有的各種權力作用及運作。但是,行政在學理上的意義,還是有以下三種不同的學說。

一、消極定義說

此說認為,行政是三權分立中,去除立法、司法之外的國家權力作用,即屬於行政,因此,又稱為「剩餘權限說」。如此定義,主要是因為相較之下,立法及司法比較容易定義。

但是,如此定義除了使行政的意義模糊、不確定之外,也牴觸國家權力不確定部分應屬國會的「立法優位民主原則」。同時,國家行政並非完全歸屬行政機關,立法行政、司法行政就由其他機關掌握。

反之,行政機關除擁有行政權限之外,有時亦擁有委任立法及特赦、公務員懲戒等行政之外的權限。

因此單以三權分立的概念來定義行政,實際上並不妥當,行政應該還有權力分立原理之外的其他意義。

二、積極定義說

此說認為,行政是一種為了實現國家目標,在法律規範之下,具有持續性及一致性的國家活動。

此說雖積極定義,但其內容用語過於抽象、概括,什麼是「國家目標」,什麼是「國家活動」都很難明確。

何況,行政在實際作用時,並未限定在執行法律的範疇,而是同時涵蓋無關法律實施的其他部分。

三、範圍定義說

此說認為,行政概念可以從行政範圍來歸納定義。現代國家的行政,主要在處理以下事務。

1、國防、外交等基本方針及政策決定領域,一般又稱為「執政權」(executive power)。

2、執行法律,一般又稱「依法行政」(administration)。

3、道路、河川堤防、港口等有關公共機能的建設及管理事務,一般又稱為「管理行政」。

4、教育、運輸、公賣、水電等交由民間處理亦可的事業,一般又稱為「公共事業」。

5、公證、檢定資格、檢驗品質等管理認證事務,一般又稱為「許認可事務」。

因此,依據以上範圍,「行政」又可定義為,「本質上應該由公共管理、對應的事務」及「大多數人有利害關係,由公共管理才能具備正當性的事務」等兩部分。

前三者(1、2、3)又稱為核心行政,掌握這些權限的機關即為行政機關,擁有行政權。

後二者(4、5)雖可由國家行政處理,但是,開放由民間經營或國、民營相互競爭亦可行,屬行政的周邊部分。