公務員的憲法義務─公法上特別關係4 – 台灣憲法學會

公務員的憲法義務─公法上特別關係4

依憲法規定,公務員與國家之間存在特別關係,公務員的憲法義務,最重要的,就是恪守憲法,依法行政以及行政中立,但也基於這些憲法義務,使公務員的部份基本人權,必須受到特別的界限。

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過去傳統「特別權力關係論」的形成,主要就是為了處理公務員與國家的關係。但是,若僅以一句「特別權力關係」,就限制公務員的人權,從人權保障的角度來說,並不妥當。

因此,目前學界都主張必須符合「必要性」及「最小限度」原則。主要可從以下四點探討;

一、言論自由的限制─保密義務

公務員職務上接觸的公共事務,等於國家利益與國民全體利益,也就是人權調整所提及的「公共福利」範疇。

換言之,若因公務員行使自由權利,而造成行政受阻或公益受害,則是國民全體利益的損失。因此,對公務員保密有關的自由權部分加以限制,應視為人權調整的特殊方式。

但是,對公務員的保密要求,有時反而造成對國民監督政府的阻撓,使公務員對民意監督,事事以保密為由來逃避。

界定公務員的保密義務,一般分為政府機關明確指定保密事項的「形式說」,以及是否屬保密範圍應由司法判斷加以處理的「實質說」。

二、政治自由的限制─政治中立

行政中立是行政權的主要特質,公務員為取得國民信賴,以及在不同黨派執政下繼續擔任公職,都必須維持政治上中立。

同時,根據憲法規定,公務員應為全民服務,並非黨派或特定政治勢力的工具。因此,公務員與政治中立有關之人權(參政權、集會結社權)應受界限。

但是,政治參與是國民的重要權利,即使是為了政治中立,亦不可完全否定公務員這方面的權利。因此,界限的基準與原則,必須注意到職務性質上的差異,以及執行勤務與下班時間的區別。

例如,越是第一線執行國家公權力的公務員,所受的限制越嚴格,諸如軍警檢調司法等,反之,越是無關公權力行使,而是一般業務或服務性質的基層公務員與教師,則越寬鬆。

基本上,除了政務任命(依選舉結果同進退者)之外,一般公務員,被要求退出政黨是最基本的憲法義務。至於參與政治活動(助選),上班時間當然絕對禁止;下班時間則需視其職務性質(諸如檢警調司法等),以及官階等級(例如常務次長一定是最嚴格)。

值得一提的是,最嚴格要求中立的司法官,不僅不可加入政黨及參與政治活動,更要求在下班或休假期間也同樣受拘束。(詳見「法官之憲法義務與使命」 http://wp.me/p3orHp-a9  )

三、兼職及經營事業的限制

公務員職務上所處理的是公共利益,若參與追求私利的事業經營,不但有利益衝突,也會因而喪失中立、公平立場,無法獲得國民信賴。

因此,原則上,必須限制公務員兼職及經營事業,以免發生假公濟私的現象。或者必須事前申請核可,且不得在性質上與職權有關,才得以兼職或經營事業。

另一方面,對於離職或退休公務員,其轉業或經營事業,也應加以限制,在一定期間內(一般為二到五年)不得與原來職權有關,以迴避利用職務上人際關係或以職權從事利益輸送以謀取私利。

四、勞工基本權的限制

公務員雖然在性質上與民營企業員工有類似之處,如同國家所雇用的勞工,原則上可適用勞工基本權。

例如,除軍警等特殊性質的公務員,一般公務員得享組織工會的權利,但交涉權及爭議權則須受限制。

限制的理論主要有如下四點;
1、國家並非以營利為目的的企業。
2、公務員工作條件及待遇受法律保障,並非一般私契約,效力完全不同。
3、國家政務不可因勞雇糾紛而停頓。
4、國家已設置專門機構處理公務員工作條件及待遇問題。

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