地方自治的基本概念 – 台灣憲法學會

地方自治的基本概念

探討立憲主義下的地方自治,可以由「地方」、「自治」與「分權」這三個詞彙來理解其意義。

一、「地方」與「自治」的歷史形成

歐洲是最早形成地方自治的地區,從「地方」與「自治」的歷史形成過程來看,歐洲地方自治發展的型態,可分「自治型」與「地方型」。

1、 自治型之英國

「自治型」以英國為代表,自12世紀後逐漸形成地方性社會共同體,19世紀更已具備住民自我統治的基礎。

英國以地方住民為主體,經由歷史長期演變,自然形成由住民主導的地方自治體制。

這種由下而上,由地方自主,而非中央賦予的自治體與組織,自然具備擁有中央不可侵的固有自治權。

2、「地方型」之法國

「地方型」則以法國為代表,中世紀後,法國從未形成自主性的地方社會共同體,所謂「地方」只是附屬於中央統治、支配的「領有地」。

1789年法國革命後,在民主、自由影響下,形成國民主權原理。因此,當時制憲會議主張應創設地方自治性組織,由人民開始自我統治。

地方的市、町、村組織擁有兩種職權與功能,一是地方應有不可侵的權限;一是原屬中央的一般行政權限,授權地方代為處理的部分。

這種由上而下,以法制度賦予地方自治權所形成的地方自治型態,不再只是中央派駐的統治機關,而是擁有自主、獨立的自治組織。

然而,也因為必須承擔中央委辦事項,故難以避免來自中央的指揮、監督。因此,地方被支配、依存性,多於脫離中央的自主、獨立性,極容易成為有名無實的地方自治。

二、自治與分權之憲政概念

地方自治可以由「自治」與「分權」這兩個概念來說明其意義。

1、民主的基本原理始自「自治」

民主政治的基本原理,就是使統治者與被統治者合而為一,自己管理自己,這就是自治(self-government),自治使兩者融合在一起不必再區隔。

國民主權原理的發展與形成,就是使國民自己掌握國家最高權力。當然,在全國性政治體系下,因為無法實現直接民主方式的自治,而必須以代議政治居間運作。

但是,在小區域的「鄉鎮」,卻是實現直接民主式自治的理想範圍,沒有理由可以否定這種落實直接民主的鄉鎮型地方自治。

2、民主的運作原理始自「分權」

民主政治的另一項基本原理則是「分權」。唯有權力分立、互相制衡,才能防止權力集中及腐化。

國家權力運作在橫向關係上的權力分立與制衡,主要表現在立法、行政、司法;同時,在縱向關係上的權力分立與制衡,就是中央政府與地方自治。

此時,唯有大區域的「縣、市」所構成的地方自治組織,才能有足夠力量制衡中央政府的巨大權限。這就是以「分權」為理念所形成的縣市型地方自治。

由此可知,不管是從理論,還是實際來說,地方自治都必然形成以「自治」為主的鄉鎮,以及以「分權」為主的縣市的雙重構造。

地方自治可以定義為,「國家為落實自治與分權的民主原理,必須保障各地方住民權利的各種制度」。

日本治台時期,台灣爭取自治的運動刊物

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