憲法與地方自治─制度、類型 – 台灣憲法學會

憲法與地方自治─制度、類型

憲法的規範力,包括界定國家機關相互間的權限,除了應明文規範中央政府機關的權限之外,也必須規範中央與地方之間的權限,使地方自治成為憲法保障的對象。

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百年來灌溉彰化溪州鄉良田的莿仔埤圳,面臨中科四期的搶水危機,切身相關的地方住民卻完全沒有自治決定的權力,只能抗爭、祈天

憲法與地方自治有關連的兩部分,一是有關保障地方自治組織的「制度」,一是規定地方自治組織的「類型」。

一、地方自治的「制度」保障

地方自治的「制度」保障是指,憲法應明文規定如下:
1、地方自治制度不得以法律變更或取消。
2、地方自治組織如何產生,其權限為何。
3、保障住民在地方自治的地位及權利,使住民自治成為地方自治的基礎。

由於「制度」是正面保障地方自治的存在與作用,以免受到來自中央政府強大權限的侵犯,因此較無爭議。

二、地方自治的「類型」論爭

「類型」則是規範地方自治的種類、範圍、層級,因此,憲法的相關規定,是否會侵犯到住民自治的基礎,一直存在者各種對立的見解,主要有以下各種主張。

1、固定說:主張憲法應明確規定地方自治組織的類型,例如區分為「縣、市」、「鄉、鎮」二級制,才能使地方自治制度依憲法規範運作。

因此,固定說的主張認為,若要變動自治組織,則須修憲,並非各地方可以自行決定。

2、自治說:主張自治的基本原理就是尊重住民意思,因此憲法不應規定自治範圍及類型。

自治組織應採用何種類型,或應有多少層級,原則上應尊重自治主體的住民,依社區共同體自然型成的基礎來設置。憲法若介入規定,反而是阻撓自治的自主發展。

3、雙重構造說:主張不論是從地方自治原理的「自治」與「分權」來說,還是從現實的運作來說,地方自治組織必然形成「雙重構造」的二級制。

若以住民自治為主要原理,要求住民直接民主、參與,或是以自然形成社區命運共同體的現實可能性來看,自治組織都必然要以人口、範圍適當的「鄉、鎮」為基礎。

另一方面,若考慮到「分權」原理,強調地方自治必須與中央政府形成權力分立的制衡關係,才能確保自主決定、自行運作的自治空間,則必然要形成以「縣、市」為基礎的自治組織。

唯有如此,才能承擔與中央分權的使命,以及實際掌握相當層級的地方公共事務規畫及行政權限。例如,自主行政權、自主立法權、自主財政權等。

綜上所述,不管是從理論或實際來看,地方自治都必然形成「鄉、鎮」與「縣、市」的雙重構造。

不論憲法中是否明文規定,實施地方自治都應該以雙重構造的自治組織為基礎,才能達到地方自治的目的。

三、台灣地方自治之先天不良與後天失調

台灣有關「中華民國憲法」及修憲後之地方自治爭議,分析如下。

1、憲法第十一章第一、二節中明文規定,地方自治組織採「省」、「縣」二級制。理論上與雙重構造一致,只是其「名稱」用法不同。

然而,實際上因為中國的人口、領域廣大,以縣市為第二層級,根本不能適應直接民主、參與的運作,無法落實住民自治;

2、在台灣實施的地方自治,實際上增加了憲法未明文規定的「鄉、鎮」組織,雖然是沒有憲法條文保障的地方自治組織,但卻是落實住民自治及地方自治的必要自治組織。

問題是,長期以來並未形成住民自治的意願,只是成為中央、縣市級政府統治的工具,所以才會使鄉鎮自治問題重重;

3、各種有關凍省及廢「鄉、鎮」自治的爭議,因為沒有以憲法的地方自治原理為考量基礎,實際上,只是一種政治權力之爭奪,與民主政治的地方自治體制無關。

台灣若要做為一個民主國家,要實施地方自治,應設置「縣、市」、「鄉、鎮」組織,並明確保障自治組織自治權,排除中央干涉、介入、主導地方事務。

更重要的是,住民要有自治的意願及參與的實際行動,如此,才能說台灣是有地方自治的國家。