權力分立爭議之法國「總統.內閣制」 – 台灣憲法學會

權力分立爭議之法國「總統.內閣制」

法國在1958年制定的第五共和憲法,再經由1962年修改之後,本質上是在立法與行政機關之上,設置以總統為中心的權力運作型態,將總統定位為高於各機關的憲政守護者,同時亦賦予實質指導及制衡權力。

法國第五共和首任總統戴高樂夫婦(右二、一。另,左二、一為美國總統甘迺迪夫婦)


法國經過好幾次的制修憲,發展出目前這種權力往總統制傾斜的統治型態,有其特殊的歷史背景,包括選區制度造成多黨林立,長期難有過半數政黨,以致內閣更迭過於頻繁,政局不穩、行政效率不彰。


法國現行的「總統內閣制」,另外也有「半總統半內閣」「雙首長制」等稱呼,主要特色包括總統可以在必要時(新當選總統的政黨,與國會多數黨不同時),解散國會要求國民主權加以判斷選出新國會。把國會通過之法律案交由國民投票複議(複決)等。


此外,也可以直接介入權力運作,成為主宰者。特別是與新國會多數黨為同黨時,掌握了任命首相、主持部長會議(實際上的內閣會議)、解散國會、掌握國防與外交權等。


因此,法國的政府體制是否還屬權力分立範疇,或是已超出權力分立原理,有權力集中的本質,是憲法學上非常值得探討的問題。


法國的「總統內閣制」勉強定位為權力分立的體制,但實際上並不是一種總統制與議會內閣制之間的折衷制,而是比兩者更為權力集中的一種型態。


法國總統制不但與總統制一樣,由國民直接投票選舉出具備民意基礎,且任期長達七年又可連任的總統。同時依憲法擁有以下重要權力,實際上是國家權力運作的核心,絕非一般議會內閣制的「象徵總統」,權限也比一般總統制的更強大。主要理由如下;


1、首相任命權由總統單獨掌握,與國會無關,亦不須國會同意。閣僚雖由首相提案,但必須由總統任命。因此,總統不滿意的人選,不可能被任用,總統有權拒絕任命。首相的免職依憲法規定,是由首相提出辭呈後,總統才可免職。但是與總統立場對立的首相,要繼續任職實在很困難。


2、總統主持部長會議(conseil des ministres)實際形成施政的決策機構。


3、總統掌握國防與外交權限,是軍隊首長、主持國防會議、決定交戰與否,對外交涉條約、指派大使、接受國書、代表國家。 


4、總統對法律的提案有實際影響力,對於國會已通過之法律,也可以提請憲法法院審查違憲與否,或要求國會再複議,或提請國民投票決定等方式介入影響。


5、總統有解散國會的權限,不須首相同意或署名。


6、總統有權召集國會開臨時會。


7、總統有國家緊急權發佈權限,可依其規定掌握國家所有權力。


由以上法國憲法所規定的總統權限,顯示總統實際上已掌握行政權,並擴及到其他權限,使權力分立的均衡產生疑問。而且,首相除了必須受制於總統之外,也必須向國會負責,面對國會不信任時則須辭職。


因此,首相之下的內閣,其實並沒有任何議會內閣制的特徵,閣僚不可兼國會議員,內閣會議也比不上部長會議,無解散權可制衡國會,故稱之為總統「內閣制」,與內閣制的特徵也不盡相符。


同時,首相不但須聽命於總統,代替總統接受國會質詢,承擔政治責任,又毫無制衡總統及國會的權限,在權力分立體系中不具實權及地位。因此,僅以「首相」職稱,就認定其為行政首長,誤以為行政體系有總統與首相兩個首長,法理、事實都不相符。


首相實際上是總統的代罪羔羊,也是國會攻擊總統時的出氣筒,是兩面不討好的小媳婦,稱之為「首長」實在不妥,因此,嚴格來說,法國並非「雙首長制」。


何況,依三權分立原則,行政權及其組織應為一整體,才能一致面對立法及司法的監督制衡。如冒然切割為二,將使權力分立作用失衡,理論上似乎會造成國會權限獨大的局面。


但是,法國實施的結果,行政機關反而強化權力作用,並未因而使權力被削弱,顯然法國的行政權並沒有被一分為二,反而在整個權力分立體系中,突顯出優越的主導地位。