地方自治組織的權限─法規制定權 – 台灣憲法學會

地方自治組織的權限─法規制定權

「法規」(Regulation)是指,地方自治組織在自治權限範圍內,自主制定適用於自治地域的規範。

地方自治法規的制定權限,來自憲法所賦予,是基於實施地方自治所必須具備的要件,同時只限定適用於該自治地域內。

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法規制定權者依各國規定,可區分為二種型態。首先是「一元立法型」,又稱狹義制定權,規定議會才擁有制定權,原則上執行機關首長得要求覆議或制衡。

其次是「多元型」則除了議會之外,亦容許各種委員會制定必要之教育基準、人事規章等,首長亦可發佈執行規則(類似中央政府的政令制定權)。又稱廣義制定權。

地方法規與法律同為違憲審查之對象,因此不得與憲法抵觸。值得探討的是,地方法規與法律之間的法效力,應如何界限,則涉及中央立法權與地方法規制定權之間權限劃分的問題。

因為涉及憲政層次的權力分立及權力制衡的本質,因此,並非簡單一句「法規不得抵觸法律」即可解決,而應該由各種不同角度探討。

第一層次,地方自治組織制定法規,原則上不須法律授權,否則法規的制定將受制於中央政府,完全喪失地方立法的自主權。

過去認為必須有法律明文規定及授權之下,地方組織才可制定相關法規,採「法律委任說」。然而,目前憲法學界都認為這是危害自治立法權的說法。

此外,法規制定權必須與自治的目的及權限有關,一般稱此為「內在的界限」。

因此,法規制定權的內在界限就是必須「與自治事務有關」,不應介入中央政府專有的立法權限,例如,司法、外交等事項,絕非地方立法得介入的範疇。

第二層次,中央政府法律未規範的部份或對象(所謂「法律空白」),則地方原則上得立法規範。

過去傳統理論認為,若非自治權限明確所及範疇,即使法律空白未加規範,地方也不應立法規範。

然而,以自治、分權原理為基礎的現代地方法規制定權理論,則認為應依以下原則對應。

1、若法律「完全空白」,並未針對某一事項、對象訂立規範,則地方得視需要予以立法規範。

例如,飼養貓、狗的管理條例,中央並無相關法令規定,亦與地方自治權限無直接關連,但地方得立法規範動物飼養。

2、法律有針對該「對象」規範,但對其中的某一事項並未規範,則地方得立法規範。

例如,中央有「動物防疫法」規定飼養貓狗應打防疫針等事項,但是對於貓狗在公共場所任意排泄並未規範,則地方得立法規範。

3、法律對某一對象、事項,不只是未加以規範,且明文表示不得加以規範,應允許其保持「法律空白」,則地方亦不得任意立法規範。

第三層次,法律規定事項,地方立法是否必然不得「抵觸」法律?

傳統理論認為,法律以明文規定的事項,地方立法不得與法律抵觸,否則無效。

然而,現行地方自治理論認為,所謂「抵觸法律」應指,地方立法若積極否定法律所要達成的目的,或降低法律規範的基準,使法律喪失規範的效果,則屬抵觸無效。

但是,若地方立法內容與法律內容有差異,其目的並非否定法律,反而是提高其規範基準及強化其規範效果,則地方法規是否必然「抵觸法律」無效,應依各種狀況加以探討,不可一概而論。

例如,中央以立法防止河川污染,規定排放工業用水檢驗基準,但是地方立法提高廢水排放基準,追求更高水準的河川品質管理,是否仍應屬「抵觸法律」無效?

現行地方自治理論認為,檢討此一問題應注意以下原則。

1、該事項若是專屬中央的權限,則地方無權限另行立法變動。例如,投票年齡、刑罰量刑等基準,不是地方得任意變更事項。

2、該事項若屬必須要求全國一致基準的對象,則地方應予遵守,不得任意更改。例如,學校畢業資格、休假日數等。

除此之外,中央雖有法律規定其基準,但是地方基於自主要求或地方特殊情形,可制定地方單行法規,提昇其基準。

例如,地方對河川、環境維護得採行高於法律基準;對建築高度基於都市與農村的差異,要求強化規範建築高度的基準;對文化財之保護,基於保存地方歷史文物之必要,亦可強化保護基準。

以上都是符合地方自治的目的,屬中央應尊重地方自主立法權限的原則。