權力分立之總統制、內閣制 – 台灣憲法學會

權力分立之總統制、內閣制

總統制、內閣制、半總統制等不同統治型態的差異,主要在於行政與立法的相互關係。但權力分立原理的討論,只適用於民主憲政國家,至於權力集中制的國家,憲法上的任何討論都是沒有意義的。


權力集中制的國家,形式上在憲法的規定裡,也有行政、立法(國會)的區分,但在實際運作上,兩者都必須服務在某獨裁或領導集團之下,權力分立的制衡力量也完全不存在。


立憲主義國家必須實行權力分立制,從行政與立法的關係,主要發展出兩種不同的型態。一是所謂「權力分離型」或「硬性的權力分立」,主張行政與立法必須嚴格區分,互相抑制來避免權力腐敗,其代表性制度為「總統制」。


另一是所謂「權力融合型」或「柔性的權力分立」,主張行政與立法應在合作中有制衡,其代表性制度即為「議會內閣制」。


(當然, 除此之外也有所謂混合制,企圖在以上兩者之間尋求折衷方式或企圖設計不同的制衡關係,例如,以法國為代表的總統內閣制,也有學者稱之為半總統制、雙首長制。)

權力分離型之總統制

總統制的典型代表就是美國,美國形成總統制的原因,與18世紀獨立時,北美13州人民對於殖民地時代的總督專制集權,非常反感與戒懼有密切關係,加上移民結構的社會,傳統上沒有封建制的貴族喈級。

總統制代表─美國


所以,美國獨立之後,本著「弱小政府」、「地方分權」等理念來架構政府體制,「極端權力分立的總統制」再加上「聯邦制」的設計,遂成為美國政府體制的特徵。


總統由國民選舉產生,直接向國民負責。總統一人獨享行政權,其權限之大曾被形容為國王的威嚴加上首相的權力。但是總統與國會之間的關係卻區分的很明確,一般又稱之為「三無」,即總統「無國會議席(包括閣僚在內)」、「無責任關係」、「無不信任或解散」。


美國的行政與立法之間,唯一存在的對抗關係,是憲法第一條七節二項規定的總統否決權(veto power)。國會必須以「三分之二」多數覆決通過,才能強制總統推動該法案。


總統因為在國會無議席,所以也沒有提案權,唯有運用「立法指導權」來影響法案的成立與法案的內容。其方式主要包括如下;


一、每年向國會提出的施政報告中,明示期待制定以便配合施政的法案,要求國會立法。


二、以黨領導者身份,要求國會中同黨議員或黨團代為提案。


三、運用「否決權」與國會交涉,藉以達到修改法案內容。


美國總統制之下雖有內閣,但是在憲法及法律上並無規定或地位,完全是屬於總統指揮下的輔佐機關,沒「首相、閣揆」的設置,也不須面對國會的制衡。

權力融合型議會內閣制

內閣制是英、日等傳統君主專制國家,在轉變為國民主權國家的過程中,逐漸演變形成的制度。主要包括「君主立憲內閣制」「議會君主內閣制」「議會內閣制」等三個時期。

亞洲內閣制國家─日本

一、君主立憲內閣制:君主權力不再絕對,必須受憲法制約。但君主仍然可以任命內閣,也可以制衡或解散國會,擁有極為突出的權力。

國會由人民選出,雖然不能對抗君主,但是卻可監督內閣。內閣在憲法上既無地位,在實際上亦必須承擔來自君主與國會的指揮監督,成為無權且承受二元化政治支配的機關。


所以,此時期的內閣,還不能稱為權力分立體系中的一部分,只是君主與國會對抗下的代罪羔羊。


二、議會君主內閣制:隨著民主化的發展,君主權力逐漸被架空、虛位化,不能再任命內閣,也無權力解散國會或制衡經由民主選舉產生的國會。


同時,國會亦強化對內閣的控制,使內閣只接受國會監督,並由國會多數黨掌握組閣權,國會權力擴及於行政體系,「國會萬能」的態勢自然形成。


然而,國會排除君主的監督,又不受內閣的制衡,實與權力分立原理矛盾。因而才又發展出現行的議會內閣制。


三、議會內閣制:如同字義,議會與內閣權力均衡。國會擁有對內閣的不信任權,可迫使內閣重組。內閣如果拒絕下台,也可以發動解散權,讓國會重新面對選舉。


這樣的設計是為了使立法與行政之間,權力作用達到均衡,兩者雖然互相監督,但也互相協調。議會內閣制主要有以下特質;

1、內閣成員同時為國會議員,可以出席國會參加討論、表決,也有義務接受質詢。因此國會易於監督行政機關,內閣也很明確的承擔政治責任。

2、內閣由國會的多數黨及其領導者所組成,達到充分代表國會及反映國會立場。但是首相及主要閣僚都屬眾議院或下院成員(英國在1902年之後都由下院議員擔任首相,日本戰後亦由眾議院議員擔任首相),顯示與民意結合的本質。

3、政治權力架構由最底層的國民、國會議員(民意代表)、閣僚(議員中之領袖)、首相(閣僚之領袖)等順序排列,成為金字塔形的政治體制。

4、內閣與國會之間的信賴與解散關係,促使政府必須在互相制衡及互相信賴的基礎上,才能繼續存在維持。

5、政黨政治的色彩明確,國會及內閣的運作都以政黨為中心,政黨的變動立即影響內閣存在的基礎。總統制的行政體系就沒有如此敏感的政黨色彩。

6、國會的法律案、預算案等,都由內閣主導提出,使國會處於消極、被動的地位。

7、內閣是以首相為中心的一個整體,必須共同承擔連帶責任,不允許個別的行動或立場。