權力分立的當代課題─在野黨制衡空間 – 台灣憲法學會

權力分立的當代課題─在野黨制衡空間

權力分立的歷史發展,從立法(國會)優位演變成行政優位的過程中,權力如何在分立中取得均衡,以防止獨大或優位,仍是現代權力分立理論的重大課題,主要探討如下;

強化在野黨的地位

政黨政治之下,多數黨實質上同時掌握行政與立法兩權,權力制衡在現實上,變成必須依賴國會中在野黨。因此,如何強化在野黨在國會內部運作的機能,使其能夠跟執政黨維持合理的均衡狀態,就成為權力制衡是否發揮功能的重要因素。

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例如,如何在不違反「多數決原理」下,使在野黨可以在國會運作過程掌握主導地位,發揮制衡行政機關的功能,就變得很重要。特別是在「議會內閣制」之下,或在總統制且執政黨又掌握國會多數的情況下,問題更為嚴重。

首先,監督行政機關的國會調查權(即所謂監察權),應該由國會中的在野黨掌握主導權,就成為不可缺的部分。其次,保障在野黨在國會中,有足夠對抗多數的空間也是重要部份。


例如,在野黨缺席情況之下,不可強行開會或強行表決。民主政治以形成共識(consensus)為最高原則,強行表決是民主政治最低限手段,經常以強行表決處理,是民主政治崩潰的開始。


其他還包括在野黨優先質詢權,議長超黨派,議事運作中立等都是先進國家已確立的原則。

制度上的改善

行政機關在政策決定、執行、監督過程中,不應任由專斷獨行。決定過程應由專業學者專家及民意共同參與,公聽會應予制度化。執行過程應委由高度中立的文官承擔,行政首長及執政政黨的任意指揮及裁量應受制約。

監督除了由在野黨的國會調查權擔當之外,亦可設置獨立於行政機關之外的行政監查官(Ombudsman)制度,有效制衡行政機關的運作。


其次,擴大國民投票及地方居民投票的範圍及效力,使之有效制衡執政黨,防止議會與行政機關的勾結。此外,強化地方自治功能,使地方分權也能適當的制衡中央行政機關獨斷。

強化司法權的制衡功能

現代司法權在制衡立法權上,都是經由違憲審查來達到有效制衡。但是面對行政權,卻受到「統治行為」理論影響,使司法權自行迴避無法發揮制衡效果。因此,如何隔絕行政機關對最高法院或憲法法院人事任命權,便成為重大課題。

例如,人選應由獨立的「諮詢委員會」推薦,或是經由有效的國民投票使法官具備民意基礎等,都可強化司法機關制衡行政機關的實力。


一方面,司法權運作過程中,如何使國民參與,例如,「陪審制度」、「國民司法監查制度」的設置等,都屬強化司法制衡的民意基礎。


司法終究是一種促使「多數決原理」獲得平衡,有效保障少數派利益,或對少數做一般性個別救濟的最後防線。強化司法才能制衡以多數為後盾的行政獨大。