權力分立的歷史演變 – 台灣憲法學會

權力分立的歷史演變

過去在君主、貴族專制體制下,權力分配如何重組,可以說是促成權力分立形成的原因。經過數百年來的演變,權力分立如何在法理上使各權力維持均衡,進而在實際運作上,互相平等且有效制衡,目前繼續在發展演變中。

新版羅賓漢,增添人權發展元素,取材約翰王於1215年簽署「大憲章」的時代背景

權力分立的發展,始自強化國會

權力分立形成初期,主要重心集中在如何防止國王、貴族、統治階級侵害國民自由權利。因此,目標包括要求成為「自由國家」,排除、防範國家介入私社會領域;或要求成為「民主國家」,由國民實際掌握國家權力。

所以,促使代表國民的國會,在國家統治體系中居於優位,掌握主導地位,便成為必然的趨勢。例如,國會在權力體系中,積極介入行政權;行政機關的運作必須依國會的立法及意思,且必須對國會負責,甚至由國會派代表組成行政府,發展出內閣制。


初期的內閣又稱為「二元化內閣制」,內閣必須同時對國王及議會負責。然而,隨著民主化的發展,國王的權力逐漸消失,變成「一元化內閣制」,由國民選出國會,國會裡的多數黨組成內閣。


國家權力由國民、國會、內閣直接連接起來,形成所謂「直接結合型」的立法、行政關係,國會優勢地位更為突出。


另一方面,初期的司法權雖然可以獨立審判,但是對於國會制定的法律,並無違憲審查權,憲法解釋也不是司法機關掌握,如此消極的司法權,根本無法制衡國會。


因此,國會在這種權力分立體系中,自然突顯出其優越的地位,形成國會在三權中的獨大。

權力分立轉為行政權優位

19世紀末開始,許多比較早發展民主憲政的國家,如英國、美國、法國等,伴隨國力擴張的殖民帝國主義,連帶造成國家功能變化、政黨政治形成、以及危機政治背景等,都使行政機關在權力分立體系中,自然的居於主導地位。

例如,因為資本主義自由經濟體制的高度發展下,絕對保障資本家財產自由的「社會秩序」下,造成大多數民眾只擁有「貧乏的自由」。


因此,逐漸形成要求國家積極保障國民權利的社會權,福利國家的型態也促使國家的功能產生變化。傳統的國會優位型權力分立,隨之而演變成行政優位型。


因為在福利國家中,國民生活相關事項的分析評估,國家財政、經濟發展政策的長期規劃推動,事實上都必須由專業且工作固定的行政官僚主導,各種立法案的形成、提出,也都轉由行政體系承擔,行政機關的重要地位及影響力自然形成優位。


其次,由於政黨出現及政黨政治的形成,亦促使國會議員成為服從政黨指揮的一員,連帶使議會由民選議員代表民意,監督制衡行政機關的「同質性」議會,轉變為支持或反對執政黨的「異質性」議會黨團。


因此,議會監督行政機關的力量被削弱、分化,執政黨經由黨來控制議會的同黨議員,達到強化行政權,使立法權與行政權「易位」。


這主要是因為行政首長(如總統或內閣總理)通常也是黨的領導者,不只是掌握行政執行權,同時也可經由黨體系影響國會黨團,主導國家基本政策及法案的形成,成為行政主導的權力分立體系。


最後,二十世紀的政治環境,使國家面對的危機增多,不論是經濟大恐慌,或是兩次的世界大戰及局部性地域戰爭,甚至國家內部的紛爭及社會動亂,都促使政府必須具備高效率的危機對應體制。


因此行政機關在權力分立體系中,也可以藉由緊急權體制及危機處理過程擴權,形成行政優位。