權力分立的核心在防止權力集中 – 台灣憲法學會

權力分立的核心在防止權力集中

權力分立(separation of power)是探討現代立憲主義,有關政府體制與運作的重要部份。

國家與政府組織的存在目的,都是為了保障國民的權利,因此,防止權力集中任意侵害國民權利,逐漸形成權力分立體系,可謂民主憲政國家的重要歷程。

200元法郎的孟德斯鳩,法國貴族,歐洲最早倡議權力分立學說者

權力集中或許可以帶來「效率」,但是,權力必然使人腐敗,必須監督制衡才能維持健全運作,這是歷史的經驗。前近代的獨裁專制固然如此,20世紀未實行權力分立的國家,也都證明權力必然會腐敗。

自由民主人權,絕不可依靠政治人物的良心,而是必須建立在可長可久,民主憲政體的權力分立制度。

納粹德國時期,假借所謂「授權法」,把國家權力集中授權予統治者,結果造成軍國主義侵略戰爭的災禍。

社會主義國家為追求公平分配資源的理想,實施所謂「民主集中制」,號稱民主,實際上卻是落實中央集權,結果也是失敗。

1789年法國人權宣言第16條明確指出,「一個沒有權利保障,沒有權力分立的社會,就不能說是有憲法的社會」。

由此可知,一個現代國家的政府組織,若未以權力分立為基礎來架構,就不能說是立憲主義的民主法治國家。

然而,何謂權力分立,卻也經常有很多誤解與認知。例如,常有人會認為國家權力應屬不可分割的一整體,才能使國家強而有力。

固然,國家本質上有不可分割的部分,主權、制憲權、國民意識等,都應該是不可分割的一整體,國家權力理論上也應為一整體。

但是國家權力分別由國民及不同機關掌握,使其運作與功能分立,並未破壞國家的整體性,也不會使國家分裂或被切割。

另一方面,所謂「古典權力分立」論者,亦以嚴格的標準認為,內閣制使行政與立法結合,違背權力分立原理。

但是,權力分立的最核心重點,在於如何防止權力集中、濫用,使權力機關之間互相監督制衡,並非一定要明顯的切割、分離權力機關。

事實上,現代的權力分立理論之重點,應該是如何使國家權力運作避免集中,以確保基本人權。

因此權力分立是相對於權力集中的一種理念,如何能有效防止權力集中,互相監督制衡才是重點所在,分割或分立並非檢驗權力分立的唯一基準。

若只是明顯分割權力,使權力之間無法互相作用、協調、依存,反而喪失權力分立所要追求的基本價值。

最後,權力分立也不能直接的與三權分立劃上等號。三權分立是政府體制架構的重要原理,也與權力分立自從洛克—孟德斯鳩以來一脈相承的理論發展有密切關係,當然是權力分立論的核心部份。


但是,論及權力分立時,除了中央政府體制的三權分立原理之外,中央政府與地方政府之間,因權力劃分所形成的制衡關係,兩院制的國會,或是行政委員會與行政機關等分權型態,都是三權內、外體系的各種權力分立關係。


另一方面,如果由權力的「作用」來看,單是「立法」權的作用,就由複數機關分別運作,並非專屬國會。

例如,廣義的立法甚至涵蓋創設「法規範」,再依其設置立法、行政、司法機關,此時的「立法」指的是制憲權,應屬國民主權「作用」的範疇。

既使是指憲法之下一般法律的「立法」權,也分由各機關運作,並非全屬國會權限。

例如,司法機關為維持獨立,其內部運作的審判法、訴訟法等應由其自行制定;重大法律案及地方性特別法,應由全國公民投票或地方居民投票制定;都顯示「立法」權是分別由各機關運作。 

由以上分析可知,三權分立只是權力分立中廣為熟知的一種型態,並非等於權力分立。同時,立法、行政、司法「機關」互相制衡,也是三權分立中的主要型態,並不等於立法、行政、司法「權」的全部。