內閣制?總統制?半總統制?台灣都不是! – 台灣憲法學會

內閣制?總統制?半總統制?台灣都不是!

台灣非常熱鬧的選了幾次總統,但台灣不是總統制,所以,看不到陳水扁、馬英九到立法院進行國情咨文;行政權與立法權衝突時,也沒有總統否決權與國會覆決權的解決機制。

台灣稱行政院長為閣揆,形式上立法院也有被動發動倒閣的機制,但台灣不是內閣制,否則閣揆的任命權,不會在總統,而是在國會的多數黨。

那麼,台灣是法國式的半總統制嗎?當然也不是,台灣並沒有總統與立法院多數同黨或不同黨時,相對應的配套機制,例如總統主持部長會議或解散國會等。

那麼,台灣倒底是什麼制呢?超級總統制+菁英(無民意)內閣制!

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台灣的總統,是有權無責的超級總統制。因為過去修憲,選擇性的參考法國總統內閣制的形式,但閣揆並非來自國會多數黨,於是,完全沒有民意基礎的行政院長有責無權(必需到立法院面對監督,然而人事與政策的決定權完全在總統),同時也使國會監督作用失衡。

台灣總統的權限,在整個權力分立體系中突顯出優越主導地位,比美國總統制的總統權限更強大,可謂有權無責的「超級總統制」。

台灣現行的內閣,更是反民主的「菁英內閣制」。主要原因如下:

 1、立法委員的選舉過程中,因制度上的缺失,造成選民仍是選人而非針對各政黨政策或黨領袖(未來閣揆)作選擇。因此,行政院完全沒有民意基礎,選民也無法決定行政權的歸屬。

 2、行政院自院長以下的各部會閣員,完全不具國會議員身分與地位,不知依何種標準產生,唯一可說明的是人為形成的統治菁英。

 3、行政院權責不分,民意無法直接監督,代表民意的國會亦無制衡或積極倒閣的權限,致使行政權仍可置身於民主制度與權力制衡之外。

 4、政黨內部權力結構並未配合議會內閣制做改革,仍由國會之外的黨中央主導,形成黨意優先於民意的狀態,使革命時代的中央集權式國民黨體制,在民主制衡體系之上,仍可以完全掌握行政權,並控制立法院黨團,實行由上而下的一條鞭統治模式。

在這種「菁英內閣制」之下,台灣根本無法建立符合民主制衡與權力分立的統治形態。

大埔

權力分立是為了落實民主、保障人權,而非政黨私利

國家存在目的,是為了保障國民的基本人權。憲法確立國民主權與權力分立制衡,更是為了確保民主與防止集權專制,因而逐漸形成所謂行政、立法、司法的三權分立與制衡、以及中央與地方分權等體系。

總統制、內閣制、半總統制等不同統治型態的差異,主要在於行政與立法的相互關係。例如分離型的總統制,融合型的內閣制。

值得一提的是,權力分立原理的討論,只適用於民主憲政國家,至於權力集中制的國家,憲法上的任何討論都是沒有意義的。

因為權力集中制的國家,形式上在憲法的規定裡,也有行政、立法(國會)的區分,但在實際運作上,兩者都必須服務在某獨裁或領導集團之下,權力分立的制衡力量也完全不存在。

權力分離型之總統制

總統制的典型代表就是美國,美國形成總統制的原因,與18世紀獨立時,北美13州人民對於殖民地時代的總督專制集權,非常反感與戒懼有密切關係,加上移民結構的社會,傳統上沒有封建制的貴族喈級。

所以,美國獨立之後,本著「弱小政府」、「地方分權」等理念來架構政府體制,「極端權力分立的總統制」再加上「聯邦制」的設計,遂成為美國政府體制的特徵。

總統由國民選舉產生,直接向國民負責。總統一人獨享行政權,其權限之大曾被形容為國王的威嚴加上首相的權力。

但是總統與國會之間的關係卻區分的很明確,一般又稱之為「三無」,即總統「無國會議席(包括閣僚在內)」、「無責任關係」、「無不信任或解散」。

美國的行政與立法之間,唯一存在的對抗關係,是憲法第一條七節二項規定的總統否決權(veto power)。國會必須以「三分之二」多數覆決通過,才能強制總統推動該法案。

總統因為在國會無議席,所以也沒有提案權,唯有運用「立法指導權」來影響法案的成立與法案的內容。其方式主要包括如下;

一、每年向國會提出的施政報告(又稱國情咨文)中,明示期待制定以便配合施政的法案,要求國會立法。

二、以黨領導者身份,要求國會中同黨議員或黨團代為提案。

三、運用「否決權」與國會交涉,藉以達到修改法案內容。

美國總統制之下雖有內閣,但是在憲法及法律上並無規定或地位,完全是屬於總統指揮下的輔佐機關,沒「首相、閣揆」的設置,也不須到國會接受有責無權的質詢。

權力融合型議會內閣制

內閣制是英、日等傳統君主專制國家,在轉變為國民主權國家的過程中,逐漸演變形成的制度。主要包括「君主立憲內閣制」「議會君主內閣制」「議會內閣制」等三個時期。

現代立憲主義之後,議會內閣制即如同字義,議會與內閣權力均衡。國會擁有對內閣的不信任權,可迫使內閣重組。內閣如果拒絕下台,也可以發動解散權,讓國會重新面對民意的選舉。

這樣的設計是為了使立法與行政之間,權力作用達到均衡,兩者雖然互相監督,但也互相協調。議會內閣制主要有以下特質;

一、內閣成員同時為國會議員,可以出席國會參加討論、表決,也有義務接受質詢。因此國會易於監督行政機關,內閣也很明確的承擔政治責任。

二、內閣由國會的多數黨及其領導者所組成,達到充分代表國會及反映國會立場。但是首相及主要閣僚都屬眾議院或下院成員(英國在1902年之後都由下院議員擔任首相,日本戰後亦由眾議院議員擔任首相),顯示與民意結合的本質。

三、政治權力架構由最底層的國民、國會議員(民意代表)、閣僚(議員中之領袖)、首相(閣僚之領袖)等順序排列,成為金字塔形的政治體制。

四、內閣與國會之間的信賴與解散關係,促使政府必須在互相制衡及互相信賴的基礎上,才能繼續存在維持。

五、政黨政治的色彩明確,國會及內閣的運作都以政黨為中心,政黨的變動立即影響內閣存在的基礎。總統制的行政體系就沒有如此敏感的政黨色彩。

六、國會的法律案、預算案等,都由內閣主導提出,使國會處於消極、被動的地位。

七、內閣是以首相為中心的一個整體,必須共同承擔連帶責任,不允許個別的行動或立場。

總統制與內閣制的比較

總統制與內閣制是目前人類社會所能架構的統治形態中,最能反映民主原則及權力分立的兩種制度。究竟孰優孰劣,必須從實際運作是否活用或僵化而喪失本質來判斷。

理論上,實施總統制的環境與條件是:

1、聯邦制國家,而且地方權限很強,因此聯邦政府的行政權有必要維持較強勢的地位,以統合國家;

2、領域廣大、人口眾多、有宗教及族群等因素,因此必須集中行政效率,有效因應各種變化;

3、必須強化國民命運共同體意識,以建設國民國家。

至於適合內閣制條件則是:

1、領域、人口適中的單一國家;

2、為維持國會中心運作以建立民意監督行政的體制;

3、並無特殊宗教、族群等國民統合問題的國民國家;

4、兩黨輪替政治或政黨政治健全能有效運作的國家。

考量台灣當前的國家處境、族群結構以及政黨政治生態,必須制憲使總統掌握行政權,實行美國總統制。如此民意能同時監督行政權與立法權,真正的推動政治改革,打破封建、反民主的菁英政治體系。

作者:許慶雄教授(台灣憲法學會理事長、淡江大學亞洲所教授)

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