海南基範吞下去 by黃居正 – 台灣憲法學會

海南基範吞下去 by黃居正

歷時三年的南海仲裁案決定終於出爐。中華人民共和國對南沙群島海域的九段線歷史權利主張,被判定為無效,其所管領的包括黃岩島、美濟礁與未管領的南沙諸島如太平島、南薰礁(北)、西門礁,則被認定是岩礁與低潮高地,不得主張專屬經濟海域與大陸礁層。

也因如此,中國被認為沒有取得系爭海域的主權權利,不得非法干擾與開發未重疊、專屬於菲律賓之經濟海域與傳統漁獲區。另外,法庭也認為,中國大肆填沙造陸與興築人工島嶼的行為,違反了保護與保育海洋環境的國際義務。

劃時代判決 海洋公約強化規範效力

常設國際法院的這個劃時代決定,可謂首度宣示了以1982年聯合國海洋法公約為中心的國際海洋法基本規範,應被完整適用於南海海域。作為新世紀流氓國家的中國,面對完全挫敗惱羞成怒,劍拔弩張,本來可以預見。

但是,蔡英文政府以仲裁庭未邀請「中華民國」參與程序、且任意擴張決定範圍至我方之太平島為由,竟也抗聲表示不受仲裁決定之拘束,就不免讓人嚴重懷疑其判斷力。

南海仲裁案是菲律賓在2013年依海洋法公約附件7,對同為該公約締約國的中國所提起。依公約與仲裁規則,中國雖可提出如「領土歸屬為政治問題,法庭無管轄權」等欠缺事物管轄權之程序抗辯,卻不能單以不出庭、在庭外叫囂法庭組成不合法,拒絕受法庭之管轄與拘束。

這是因為常設仲裁法庭決定的拘束力,是源自當初同意接受仲裁作為解決爭端方法的公約。中國加入公約時已經同意依附件7解決爭端,現在當然不能因預見會敗訴就不玩了。至於仲裁決定的拘束力,也幾乎從未被參加仲裁的當事國或利害關係國質疑過。

常設仲裁法院之決定,雖然不像國際法院的判決般,被賦予聯合國憲章第94條應由安理會予以執行的強制力,但是幾乎所有國家都加以遵守。至少在近20年來都是如此。少見像中國這樣又加入仲裁協定又耍賴的國家。

非關國家強弱 美國敗訴也只能遵守

國際法是文明國家所遵守的行為準則,而國際裁判機構的判決與決定,則是確立該準則內容的依據。只要是自認為文明國家者,不論國家強弱大小,莫不接受國際裁判的拘束。例如在國際法院1986年尼加拉瓜案與2001年拉葛蘭兄弟案判決都慘敗的美國,也只能隱忍撤兵,道歉賠償。

蔡政府不理解的是,既然「中華民國」未參加仲裁程序,為何決定會涵蓋目前「中華民國」所佔領的太平島?誠然,在過去的國際裁判如東帝汶案、磷酸鹽案判決成例裡,如果爭端國沒有或拒絕參加訴訟,通常法院不會就其所涉及的問題作成實體判決。

但是對本案仲裁庭來說,佔領台澎金馬與太平島的「中華民國」,是受本案管轄的,因為本案中所涉及的海洋法公約締約國,都承認中華人民共和國已經取代且繼承了「中華民國」,所以佔領太平島的「中華民國」殘餘主權,在本案中變成了與中國同受拘束的「中國台灣當局」(Taiwan Authority of China)。

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除非現在蔡英文的「中華民國」聲稱自己是與1971年依聯大2758 號決議繼承「中華民國」的中華人民共國為兩個不同、獨立的國家,否則這種在國際法主體上的同一性困局還會再次發生。

另一方面,馬英九主政的「中華民國」在過去三年裡,為配合中國的策略,選擇消極抵制仲裁程序,並沒有像本案的其他利害關係國越南、馬來西亞與印尼,積極要求參加或觀察仲裁程序。

但馬英九私底下卻利用其所卵翼的「中華民國(台灣)國際法學會」,向法庭提與中國之主張幾乎完全相同的「法庭之友」意見書,其實也就默示承認了仲裁程序的合法性,現在被打敗了才翻臉推託說「中華民國」未受邀請參加程序,會不會太不要臉啊?

事實上,連像馬來西亞這種東協的領頭羊,可都是自己主動遞狀要求參加程序的。常設仲裁法院並沒有邀請她。

中國的台灣當局?!檢驗小英面對真相的智慧

其實,新政府如果有做好功課,就不應第一分鐘把話給講死。仲裁決定對試圖擺脫一中原則的「中華民國」來說,未必不利。中國已公開表明其所主張的九段線歷史權利,是來自被其所繼承之「中華民國」自1947年開始主張的「傳統U型線」。

九段線是中國將「中華民國」綁進一個中國的領土策略,在國際法上完全欠缺規範基礎。仲裁法庭認為這種歷史權利自海洋法公約生效後就被取代,也是反映國際社會自聯大第1435號決議後對傳統權利的一貫立場,那就是位於通常航路上的歷史性水域,是永遠不會被接受的。

蔡英文的「中華民國」應該利用本仲裁決定為槓桿,藉由追附國際主流解釋,與中國的國際法立場脫鉤,建立自主遵守國際法規範的新國家風格。另外,拒絕九段線,也可讓現在的「中華民國」有機會截斷與1971年以前中國歷史間的紐帶,為想像中自1991年所重建的新「中華民國」提供論述基礎。

至於蔡政府想立刻率領拉法葉艦下南洋保護的太平島,其實在領土主權上並沒有甚麼變化。仲裁決定既沒有否認「中華民國」事實上佔領太平島,「中華民國」就可以維持現狀,繼續佔領太平島。

內政部從2003年至今,也都還沒有正式公告太平島周邊海域的大陸礁層範圍,而台灣漁民在該海域的傳統獲漁權,也沒有被否定,實在沒必要配合統派演出一場恐將難以下戲的民族主義煙火秀。

(本文刊載於自由時報2016年7月13日)

作者:黃居正

國立清華大學科技法律研究所副教授

台灣憲法學會副秘書長