華航工會「除名」爭議之憲法探討 – 台灣憲法學會

華航工會「除名」爭議之憲法探討

2016年6月華航工會進行合法罷工,並在蔡政府積極介入協調後,最後達成工會訴求。不料,當初未參與罷工,仍然出勤蔡總統出訪專機的空服員卻遭到最嚴厲的除名處分,引發輿論嘩然,兩派立場激烈對立。

有關一些情緒性的泛政治爭論,諸如華航員工向來深藍,「根本故意選在蔡總統出訪的時點」、「華航員工在馬政府時期,再怎麼抗議也絕對不敢這麼神勇」云云;抑或法匠式的「不參與罷工,當然就是除名」等過度簡化的立論,都不是這裡所要討論的層次。

在此僅以憲法學層次探討「除名」的合理性。畢竟,「除名」本身也涉及是否侵害當事人受憲法保障的基本人權(即「勞動基本權」之團結權,也就是參加工會的自由)。換言之,這涉及工會的除名決議,是否侵害勞工「基本人權」的違憲層次問題。

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民主憲政國家保障「勞動基本權」──團結權、交涉權、爭議(罷工等)權,是為了使居於劣勢的勞工,能夠藉由團結提升實力,達到跟資本家(雇用者)處於對等地位,平等協調雙方關係的人權保障。

畢竟,勞雇關係在形式上,看似各別擁有雇用與被雇用的自由。但現實上,由於雙方在經濟實力的差距,以及勞雇關係的從屬性,使得資方在廣大勞動市場上,掌握予取予求的絕對主導權,個別勞工根本無法「平等」要求合理的待遇與勞動條件。

在較早展開工業化的歐美國家,這種事實上不存在對等、均衡的「勞雇關係」,必然造成勞工待遇及工作條件的日益惡化,資本家與勞動者的生存條件差距持續擴大,貧富懸殊、治安惡化、社會對立與矛盾,自然層出不窮。

基於這些慘痛教訓,民主憲政的發展,進入為了避免激烈的勞資對立,國家權力必須適度介入勞雇關係的階段。現代人權體系必須保障勞工基本權,讓勞雇關係進入「實質平等」,才能真正落實自由與平等的人權保障。

這就是「勞動基本權」的形成背景,內涵包括保障勞工團結權、團體交涉權、爭議(罷工)權,一般又稱為勞動三權。勞動三權是一個整體的權利, 缺一不可。即以落實勞資對等交涉的「團體交涉權」為核心,希望藉由和諧理性的勞雇交涉,合理解決雙方的矛盾與對立。

然而,「對等交涉」之前,若沒有勞工團結權為基礎,單以個別勞工的力量,根本無法實現勞資對等交涉,更遑論要進行集體罷工的實力抗爭。

換句話說,如果資方可以任意侵害勞工團結,例如,以不加入工會做為雇用條件,或對工會幹部加以懲罰性的差別待遇,進而達到瓦解、弱化工會的情況下,所謂團體交涉權、罷工權,根本都只是虛無的名詞而已。

資方如果有這些企圖弱化、打壓工會的行徑,在民主憲政國家,就構成侵害勞動基本權的違憲或違法行為,必然遭到國家權力的介入禁止與法律追究。(很遺憾,目前台灣雖有工會法第35條的規定,但是現實上,台灣資方一直擁有打壓、弱化工會的自由。)

但是,反過來說,憲法保障勞動基本權之「團結權」的內涵,有別於「結社自由」(同時保障「參加的自由」與「不參加的自由」)的最大差異,就是憲法同時也保障了滿足工會形同「強制」勞工加入工會的「權利(right)」與「權力(power)」。

因此,過去在憲法學上,團結權的保障內涵,是否涉及侵害人民「結社自由(不參加的自由)」,也曾有過很激烈的爭議。

目前憲法保障勞工的「團結權」,在國家有義務以法律保障並積極依法排除資方侵害的方面,已經毫無疑義之下,經常會引發違憲爭議的,反而是工會對會員進行「除名」的事件。

因為,在歐美各國,特別是產業工會(即橫向的工會型態,另一相對的型態,是指企業工會)的強大,經常不只發揮充分保障勞工個人權益的力量,但同時也形成勞工若為非會員,不只權益可能受損,甚至連就業機會都會受到影響。

(早年在歐美,擁有傳統且歷史攸久的工會,甚至曾透過團體協商,迫使資方簽署不得雇用「非會員」勞工的勞資協議。當然,近一、二十年在全球化與產業轉型的衝擊下,已有很大的變化,這是另話)。

如前所述,工會組織的大小,會直接影響工會與資方進行協商的「實力」,因此,特別是尚未受到國家或憲法保障,資方可以自由打壓弱化的勞工運動發展過程中,工會爭取會員加入都來不及,遑論「除名」減損會員人數。

換言之,對勞工個人來說,工會「除名」可能比現在台灣政黨一般狀況的開除黨籍,更加無所謂。但是,當「除名」的影響所及,猶如馬英九「開除」王金平的黨籍時,當然就有必要探討除名的理由以及是否符合民主程序與相關要件。

國家存在的意義與目的,是落實國民主權與保障基本人權,為了實現這個目的,所以要實行權力分立與制衡原理的民主政治。

但人權不是列在憲法條文好看就好,或只要政府消極不作為,不侵犯人民的自由即可,而是必須在實質上確實發揮保障,以及避免或排除人權受到侵害的效果。

畢竟,現實的公民社會,經常發生人權與人權之間相互衝突的狀況。例如,勞方的集體罷工,是否侵犯資方的財產權?媒體或名嘴的新聞自由或言論自由,是否侵害當事人的人格權或隱私權?

又例如,衛福部的許可制是否可以介入或限制企業商品的廣告自由?在在都是憲法學層次的探討,同時必須有所界定與釐清,否則無法維持社會和諧與公平正義。

換言之,再怎麼保障勞工的集體罷工權,也不可能保障勞方有權要求罷工期間的薪資;也不可能保障特殊民生產業(諸如大眾運輸交通、自來水、電力、電信、瓦斯等),可以進行無預告的罷工;也不可能保障攸關生命與公安的產業(例如醫院之類)發動罷工時,可以不必事先進行必要的安全防範作業。

簡單整理,探討勞動基本權的罷工界限,主要包括「罷工目的的界限」「罷工手段的界限」「公務員的界限」等三個方面。

而合理界限的探討核心,都必須回到憲法保障勞工基本權的原始目的與本質意義,以及憲法學理上,所謂「權利衝突之比較衡量」。

亦即,若要限制某項人權,必須符合兩個要件,一是「最低必要且合理限度」;二是限制的前提,必須對整體人權保障,確實產生增進的效果。

(比如,交通號誌的紅燈,雖然短暫限制了某一方車子的通行自由,但是,透過這個「必要且合理限度」的限制,卻可以對整體交通,產生更順暢通行的效果。)

所謂「罷工目的的界限」是指勞動三權必須是以改善勞工待遇為目的,同時該訴求應屬雇用者(資方)有能力及有權限解決的事項。

因此,基本上,諸如要求執政黨下台、抗議社會治安敗壞等政治性、社會性目的,應屬一般人民言論自由、集會自由的人權保障,超越「勞動三權」特別再保障的範疇。

所謂「罷工手段的界限」,首先,正當性與合理性的最重要基準,就是不得超過暴力界限的實力行使。

其次,涉及民生及公共性的產業,例如交通、水電、瓦斯企業,應有足夠的預告期以免造成多數民眾的權益受影響。

此外,不得侵害資方財產權,破壞生產工具或故意製造不良產品,以及事涉公共安全或他人生命事項如醫院,應負妥善處理,預防危險狀況發生的責任。

所謂「公務員的罷工界限」,是指儘管公務員也是憲法學上勞動三權定義下的勞工,但因為公務員的雇用者為國家(全體國民),且非營利性質,罷工權受到界限的最主要理由,首先就是「公務員待遇法定論」。

例如,在此虛擬一個假設狀況。某公務員團體,宣佈要透過集體罷工的行動,訴求所有公務員都享有18%的退休權益。

由於現職的行政官員原本無法享有18%,所以也樂觀其成的輕率答應,但現實上,決定權卻在於背負全體國民民意的國會。試想,這樣的罷工,合理嗎?

其次,就是國家在本質上自始不同於資方,亦即,國家不存在(類似企業的)倒閉問題。畢竟在經濟市場中,工會也會理解如果「過度」行使罷工權,不只薪資的損失,可能還會導致企業獲利銳減甚至倒閉,導致勞工更嚴重的失業後果。

同樣的,資方也有一樣的壓力,如果一味的拒絕工會的訴求,結果企業所遭受的損失,可能還不如答應工會。因此,一般企業的罷工爭議,本身自有相當程度的遏阻及平衡作用。

但是,公務員欠缺這項自我抑制的因素。說起來,公務員的罷工界限,理論上也應該適用在公營事業,(歐美先進國家少有這類爭議,是因為不存在公營事業,連國防工業都是民營,遑論航空業)。

在沒有倒閉的壓力,且真正的資方是納稅的全體國民,而短暫政治任命的事業管理者,容易流於慷納稅人之慨的不負責任狀況。當然,這些都是另話,暫非本文探討的重點。

總而言之,理解上述憲法保障之勞動基本權的內涵與本質之後,再回到這次華航工會的「除名」事件,這個「除名」處分既不合理,也不恰當。簡單說明如下;

華航工會這次的「罷工」目的,是為了爭取勞資關係中的勞工權益,為了施壓管理階層接受訴求,而在工會內部進行合法表決(投票)的民主程序,最後決議罷工並付諸行動。

(儘管客觀事實看來,即將卸任的管理階層之所以捍然拒絕工會訴求,根本就是樂見工會給蔡總統這個難題,但這是另話)。

因此,如果工會要依內部章程(如果有此明確規定的話),對不服從罷工決議的會員,予以「除名」處分,基於憲法保障的團結權,必然也應保障「工會統制權」的本質,這是完全沒有問題的。

問題就出在,國家元首的總統出訪專機,並非一般經濟性(商業性)的客機航班,這不是一般世俗負面討論的特權問題,而是攸關國家安全層次的問題。

畢竟是總統的外交出訪,所有的維安要求,不容許沒有專業的空服員登機服務,也不容許臨時尋找不經維安審查的替代人力。

一如前述,涉及重大民生產業的罷工,須有足夠的預告期;或罷工涉及生命及公共安全時,必須容許必要安全的例外或妥善處置的義務。

例如,在先進國家,電力公司或醫護人員進行合法罷工時,仍有義務保留核電廠或加護病房最低限度的安全必要人力。非商業性且無涉勞資實力爭議的國安層次,當然也應該適用。

又例如,在此再試想一個虛擬的狀況。遭到工會除名的空服員當中,是否可能也有在表決罷工的投票時,選擇站在捍衛勞工權益的立場,投票同意罷工;但同時又站在維護國家安全、支持國家外交發展,而選擇登機服務的行動?

理論上,同意罷工,同時又登上總統專機服務,跟核安或醫護人員,投票同意罷工,同時又留守核電廠或加護病房,是一樣合理且合法的行為。

因此,不應該只因為沒有參與罷工,且完全不探討理由,就予以除名處分。甚至可以說,「除名」反而才是涉及侵害勞工個人權利的違憲問題。

作者:陳增芝(台灣憲法學會會員)