台灣如何成為國家之7/最有效捷徑!加入聯合國 – 台灣憲法學會

台灣如何成為國家之7/最有效捷徑!加入聯合國

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長);圖/TACO LIN

目前數千個國際組織之中,地位最重要者即為聯合國(UN),其他重要之國際組織也多屬聯合國傘下的「專門機構」。

例如,台灣比較熟知的,國際勞工組織(ILO),教育及文化組織(UNESCO),世界衛生組織(WHO),世界銀行集團與國際貨幣基金(IMF),國際法院(ICJ)等。

其他糧食、航運、郵政、通訊、氣象、智慧財產、農業、工業等核心組織,也都是聯合國所屬的國際組織。因此,可以說國際組織是以聯合國為中心所形成的一個巨大集合體。

這些以聯合國為中心的重要國際組織都在憲章規定,「凡屬聯合國會員,均當然有權成為本組織之會員」。若非聯合國會員,則需經由執行理事會推薦及大會3分之2表決通過才得成為會員。

由此可知,只要是聯合國會員國,欲申請加入其他國際組織,即便是與聯合國無關之國際組織,也都不成問題。

更重要的是,以目前台灣的國際法地位,要個別加入其他重要國際組織,其困難度皆高於加入聯合國。所以,台灣要加入國際組織應全力以聯合國為總目標,不應分散力量去要求加入其他國際組織。

此外,加入聯合國對台灣的另一個重要之處,是可以因此而取得世界各國對台灣的「國家承認」。

就傳統的國際法與國際社會而言,一個新國家必須一一獲得其他既存國家的「國家承認」,才能確立其國家地位,從此成為國際法上之國家。

然而,自從聯合國成立之後,基於聯合國憲章的規定,各會員國都是主權獨立的國家,相互之間必須尊重其他會員國的主權獨立及平等。

因此當一個新國家成為聯合國的會員國,等於同時獲得各會員國對它的「國家承認」。

依現代國際法理論,當一個新國家加入聯合國時,其他會員國除非投票反對其加入,且特別聲明不給予國家承認,否則視同「默示承認」該國是國家。

更重要的是,即使是對於那些表明不予承認的會員國,在該新國家加入聯合國之後,將會在雙方同為會員國的效果下,除非其中一方退出聯合國,否則雙方之間的實際關係,即為國與國的關係,幾乎與國家承認有同樣的效果。

由此可知,台灣若能加入聯合國,將等同於立即獲得聯合國逾190個會員國的「國家承認」,對提升台灣的國際地位將產生無可比擬的效果。

目前外交部對個別國家爭取承認的努力,只能算是個別的運作,在成效上絕對無法與加入聯合國相比。

何況,個別國家對中華民國的承認,在國際法上是隨時可以斷交也可以撤回的「政府承認」,其所代表的意義及穩定性更是無法比擬。

為什麼台灣必須以新國家申請加入聯合國?

20077月,陳水扁總統以中華民國名義加入聯合國的申請書,在遞交聯合國秘書處之後,遭聯合國秘書處直接退件。

台灣有人抗議聯合國秘書處,違反聯合國的相關規定,因為聯合國憲章規定,只有聯合國安理會及大會,有權審議及決定新會員國入會申請案,聯合國秘書長或秘書處並無篩選過濾申請案之權限。

對此,聯合國秘書長潘基文公開表示,聯合國秘書處在「法律上」不能接受中華民國(台灣)申請加入聯合國,因為1971年聯大決議(指2758號決議案),由中華人民共和國取得中華民國在聯合國席次,成為中國唯一合法代表。

潘基文強調,據此,聯合國秘書處在法律上,無法接受同為中華民國之名的國家,申請加入申請案。

申請加入聯合國,必須是獨立國家才具備基本的「法律上」要件,秘書處以在台灣的「中華民國」不是國家為由,而未依照憲章規定,送交安理會討論,直接退件,是有其法理依據。

聯合國會員國及國際社會,也都默認秘書處的作法,並未引起爭議,主要也是認定在台灣的「中華民國」不是國家。

台灣內部大多數人都認為台灣是國家,或中華民國是國家,但是中華民國與台灣都不是國家,在國際社會是事實與常識,為何內外有此落差,以下僅就其中兩點簡單說明。

首先,前已論及中華民國是聯合國創始會員國及安理會常任理事國,目前由中華人民共和國代表出席,在名稱上雖使用中國或英文的CHINA,但是在憲章及正式名稱仍延續使用中華民國(Republic of China)。

事實上由英文觀之,中華人民共和國(People’s Republic of China)也可直接意譯為「人民的」中華民國。

北京政府自認為是以中國人民的革命,取代腐敗的國民黨「中華民國」,因此認為繼續在聯合國使用「中華民國」名稱並無不妥,所以延用至今未要求更改。

亦即,聯合國秘書處據此認定,台灣企圖矇騙以中華民國有關身分,申請加入聯合國,秘書處有權認定於法不合,不予受理申請加入案。

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台灣的政府目前對內、對外都一再使用中華民國名號,是國際社會眾所周知的事實,故申請加入聯合國案被任意退回也就理所當然。

其次,台灣目前要成為國家,必須要向國際社會「宣布獨立」(Declaration of Independence)。國家必須具備領域、人民、政府等要素,相反的,支配某些地域、人民、有政府的組織型態的政治體,卻不一定是國家。

因為,即使具備成為國家的要素,如果沒有積極主動的建國「意志」,持續不斷向國際社會「宣布獨立」表明建國的決心,就不可能成為國家。

雖然,陳水扁總統曾宣布過台灣是國家,但是並沒有持續堅持下去,甚至立刻又否認,而且提出「不會宣布獨立、不會更改國號、兩國論不會入憲、不會推動改變現狀的統獨公投,沒有廢除國家統一綱領的問題」(四不一沒有),如此當然沒有國際法上宣布獨立的效果。

世界上有不少古老的國家不知是否有發表過獨立宣言,或是不知何時宣布過獨立,但是這些國家必定會一再宣布自己是獨立國家。

事實上世界各國在宣布獨立之後,仍然必需繼續不斷的宣布、宣稱自己是獨立國家,維護自己的國格,這就是國際法上「宣布獨立」的真正意義與重點所在。

因為台灣從未主動、積極、持續的宣布獨立,或主張是新國家,所以世界各國及國際組織依國際法法理,當然不可能承認台灣是國家,這與中國的反對並無必然關係。

台灣的政府與人民必須堂堂正正公開的宣布「獨立」,每一分每一秒持續堅持著獨立國家意志的表明,積極、持續的維護自己的國格,如此才有國際法上宣布獨立的效果。

所謂台灣已經分幾階段漸漸獨立,所謂已經事實獨立尚未法理獨立,所謂已經宣布過獨立不必再宣布獨立,這都是逃避追求獨立的說法,有必要時每一分每一秒一再宣布獨立也不為過。

當然,實際的政策、行動更必須言行一致,所以必須明確的要求各國承認台灣是與中華人民共和國(或中國)是不同國家,要求對台灣作國際法上的「國家承認」。

目前台灣加入世界貿易組織(WTO)及亞太經合會(APEC),也都事先聲明自己不是國家,是以經濟體(與香港一樣)的身份加入,所以必須努力要求改變為國家身份,才能符合台灣是獨立國家的要件。

如此,當台灣外交部以新國家身分,向聯合國秘書長提出「申請加入」的時候,秘書長或秘書處就沒有退回的理由與權限,應依規定送交安理會及大會審查。

即使中國在安理會審查階段否決,只要台灣繼續堅持是獨立國家,外交部繼續表明將再度「申請」加入聯合國的意志,台灣才能成為「已經」是一個宣布獨立的國家。

其次是現階段台灣參與其他國際組織的問題。參與各式各樣國際組織時,不可為了參與一再自我主張不是一個國家。已經以不是國家參與的國際組織,一旦有機會參與時,必須經常抗議要求取得國家地位。

目前台灣加入世界貿易組織(WTO)及亞太經合會(APEC),都事先聲明不是國家,而是以「非主權國」(與香港一樣)加入國際組織。因此,自然不能與其他會員國相提並論,涉及國家主權問題必然受到歧視打壓。

香港在加入WTO之時,很清楚的是以英國的一個經濟體身分申請加入,現在則是以中國的一個經濟體地位繼續成為會員。

再看看台灣的情況,政府說為了我們的經濟,為了我們的貿易不能不加入WTO;但是,難道為了加入WTO就可以否認自己是一個國家?對世界各國說我們不是一個國家?

如果我們的政府只是對內認定自己是一個國家,卻對國際社會宣稱自己不是國家,那麼這樣有資格成為一個國家嗎?世界各國有哪一個國家為了加入一個國際組織而宣稱自己不是國家?

而我們自己卻在申請的時候,宣稱自己不是國家,要求國際組織讓我們與香港一樣,以經濟體的身分加入。更嚴重的是,被認為是中國的經濟體之一,也不敢出聲否認。

每年APEC高峰會,馬英九、陳水扁、蔡英文為什麼不能以國家元首的身分出席?這不是因為中國的打壓,也不是因為APEC的會員欺負我們,而是因為我們當初就不是以國家的身分申請加入APEC

既然不是以國家身分加入,既然只是一個經濟體,怎麼可能會有國家元首?馬英九、陳水扁、李登輝、蔡英文又怎麼能夠以國家元首的身分出席呢?

所以其他會員由元首代表國家參與的高峰會議,只是經濟體的我們,因為不能有元首,所以只能由民間人士出席。

既然不是國家,當然我們的外交部長也不能參加APEC外交部長級會議,因為我們只是一個經濟體不是國家怎麼可能會有外交部長。

另一方面,主張以觀察員身分參與國際組織的主張或策略,也必須慎重。

所謂觀察員(observer)主要是針對非國家的政治經濟體或國際民間團體參與國際組織時列席提供建議的制度。

目前聯合國的觀察員中,只有梵諦岡教皇國是國家,其他都是非國家的各種團體,例如,紅十字會、加勒比海共同體、歐洲聯盟、非洲統一機構、回教國家組織、阿拉伯聯盟、大英國協事務局、巴勒斯坦解放組織等。

巴勒斯坦在1988年宣布獨立以後也曾申請加入聯合國,但是因為領土還被以色列佔領未能確定,所以被聯合國拒絕,只能成為觀察員。

台灣要成為聯合國觀察員與申請加入聯合國,困難度是一樣的,但是成為會員國就等於得到國際社會承認是一個主權國家,但成為觀察員卻仍然妾身不明。甚至會被認為與巴勒斯坦解放組織一樣,是一個沒有資格成為國家的地區。

因此,台灣若不申請成為會員國,只申請成為觀察員,等於是先行自我否定是國家,犧牲爭取使台灣擁有國家地位的機會。

由此可知,台灣若經常以非國家的「經貿體」、「衛生體」等參與國際組織,且選擇非會員國的觀察員方式,一旦成為國際常例,那麼台灣未來必然被定位為跟中國香港一樣的地位。