第9週/主權概念!從「國家論」到現代立憲主義 – 台灣憲法學會

第9週/主權概念!從「國家論」到現代立憲主義

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長);圖/TACO LIN

現代民主法治國家,最重要的功能,就是保障每一位國民的生命、自由、財產以及追求幸福生活的權利,也就是保障國民的基本人權。

其次,國家權力必須經由權力分立與相互制衡,才能達到確保人權的功能。最後,國民必須是主權者,掌握國家最高的權力。

所以,保障基本人權、權力分立、國民主權,是民主法治國家不可動搖的基礎與原理。研究法律、政治或其他學問,都必需以此為出發點。

基本人權與權力分立部分,會在以下課程中詳加說明,在此先就國民主權的論述如下:

現代民主法治國家,國民是主權者,何謂主權(Sovereignty)、國家、國民,都是現代國民必須正確認識的概念。

由於台灣長期以來的教育,一向忽視這一部分,導致多數人非但無法經由正常的教育體系或學術研究獲得理解,甚至遭扭曲與誤解,實在令人遺憾。

事實上,這也正是造成目前台灣2300萬人民,面臨國家認同危機、政治混亂的主要原因。這兩週有關Nation、Nationalism已經詳加說明。

自1776年美國獨立宣言及1789年法國大革命提出國民主權的理念發展至今,先進國家都認為,只有在國民擁有統治權力,現代國家才能具有正當性、合理性基礎。

因此Nation、Nationalism在與國家結合之後,又有不同的概念,使其定義更為複雜。以下針對主權、國民、國民主權之關連性加以分析。

主權與國民是構成國家最重要的基礎,因此,國家對外必須強化主權,對內必然努力在自己的支配領域內,集結成國民共同體。

其中,「國民主權」則是強化主權、形成國民命運共同體的連接點,所以說「國民主權」才能使現代國家具有正當性、合理性。

現代國際社會的構成主體是國家,而國家主要性質可謂集中在「主權」的概念。主權與國家是一體的兩面,現代國家必然是主權國家,國家一定擁有主權,主權一定是形容國家,兩者是不可切割的。

提到主權若與國家無關,那就不是「主權」而是「權力」,不應使用主權一詞來形容。例如,「公司的主權掌握在董事長手中」,就是一種錯誤的用法。

又如,主權之前若使用名詞,必然是指國名才有意義,美國主權、日本主權都是如此。

因此,絕對沒有所謂亞洲主權、聯合國主權的用法,因為亞洲是地理名稱不是國名,聯合國是國際組織不是國家,所以都不可能擁有主權,也不能用主權來形容。

同理,「追求台灣主權獨立」是指,目前台灣還不是國家,台灣也非國名,然而要努力使台灣從中國分離獨立成為國家,所以有其意涵。

因此,「台灣領域主權」不屬於中國,就主權定義與客觀事實,這樣的說法是正確的,但是,「台灣主權」早已獨立,就是錯誤的用法。

因為,「台灣」到現在還不是國名,所以不可能存在跟美國主權、日本主權一樣的「台灣主權」。這是因為,主權與國家有著一體兩面,不可切割的本質。

國家與主權是一體之兩面,兩者相互結合形成國際社會最重要之基礎。現實國際社會也是以主權國家間,相互作用過程所架構而成的體系。

國際社會中,國家是意志決定及行動的基本單位,國家對其內部人民與領域,亦表現出排他的支配權。

因此,一個國家要超越主權,直接影響其他國家的國民,事實上並不容易且有其界限。反之,一個國家必然致力於內部的統合,集結成一致的意志以對抗來自國外之影響。

另一方面,國際社會體系所面臨的問題,主要即是針對主權國家間的相互作用部分,探討如何對之加以規範的秩序。

國際法有關國家平等、領土不受侵犯、內政不受干涉等主要原則,都是以主權國家為前提。因此提及國家若不談論主權,即無法說明國家的本質,一旦不具備主權,則國家即不成為國家。

國民主權是現代國家權力運作正當化的基礎,如果未依據國民主權原理,就不是一個民主法治國家。

然而,國民主權原理中,所出現的「主權」意義為何?「國民」又是代表什麼?這兩個名詞,是理解「國民主權」的關鍵部分。以下分別說明主權與國民的意義,最後再說明國民主權的意義何在。

主權概念源自對抗本質

主權是人類社會發展過程所產生各種對抗關係,逐漸形成的對抗概念(ein polemischer Begriff )。換言之,在歷史發展的各階段中,主權的概念,時而用於表示國家權力與其他各種勢力的對抗;時而用於爭論國家權力歸屬於何者的對抗,因而有不同之內涵。

初期,布丹(Jean Bodin)之所以在《國家論》一書中提出主權理論,其主要目的是要確立國家的統一。

此乃因當時的法國主權,對內要與封建諸侯對抗,對外則要與羅馬教皇及神聖羅馬帝國皇帝對抗,故必須在絕對主義的前提下,確立以統一國家為中心的權力,此即主權在此階段的主要意義。

主權使君主得以擁有絕對權力,較內部封建諸侯更高且強,否定封建諸侯勢力的權威,從而成為國家內部的最高權力。

主權亦使君主擁有對等性權力,可與教皇及神聖羅馬帝國皇帝平起平坐,否定超國家的權威存在,成為可以對外獨立自主的權力。

因此,主權論在其成立初期,具有相當的進步性,具備反封建與反神權之性格,其目的在於對抗教皇、羅馬帝國、封建諸侯。

其次,在民權理念發達之後,主權又成為對抗君主,追求由國民掌握國家權力的概念,此時主權對抗的對象成為君主專制體制。1789年法國人權宣言第3條即指出,所有主權之本源應來自國民。

但與此同時,各種不同的主權歸屬概念紛紛被提出。例如,國民主權、人民主權、市民主權、階級主權等,進而引起各種主權應如何運作的論爭。

最後,主權概念又因為國際社會逐漸複雜化,國與國之間的國際關係具體形成,使得有關國家對外權力的作用成為主權概念的重心。因此,國家主權、領域主權的概念,遂成為主權的意義所在。

就此,主權概念雖然由於歷史、社會之變遷,而使對抗的對象有所不同,內容有所差異。但時至今日,主權的意義仍然環繞著以國家及其權力運作的過程,探討其所產生的各種對抗關係,此點殆無疑義。

自從主權概念被提出後,由於其發展過程的變動性及抽象性,使得主權的意義很難加以界定,過去一直認為主權是抽象的概念,或是有爭論的概念。

然而,經過公法學者幾百年的研究,主權已逐漸成為實際且具體的概念。近代公法學對主權的定義,主要可以由以下三種不同的角度來理解:

1、主權是國家權力作用的總稱

主權,就是包括統治權、領土支配權、行政權、司法權、立法權……等各種各樣的國家權力的總合。

因此,絕對不可能有所謂主權可以與治權分開,或有主權沒有行政權等矛盾的說法。目前香港的一國兩制已經顯示其矛盾。

2、主權是最高的國家權力,獨立不受支配的權力

主權不可能分享,如果可以分享就必定有一個更高的權力可以支配、分配主權。如此,被分配的就不是主權,反而是主導分配的力量才是主權。因此,所謂「兩岸分享主權」的說法,也是完全誤解主權的本質。

3、主權是國家「所有事務」最後的決定權

這也可以說明為何「聯邦」國家中,各邦沒有最後的決定權,所以沒有主權,只有聯邦政府有主權。

反之,「邦聯」則是各會員為主權國家,邦聯只是一個國際組織,其事務是由各成員國經由合意而共同決定,邦聯沒有最後獨立的決定權。

另一方面,主權也可以由「範圍」、「性質」、「歸屬」,進一步了解其意義及本質。

一、主權的範圍:

主權一定有範圍與界限,沒有範圍就不是主權,沒有界限也不能形成主權。因此,主權就是指國家行使統治、支配權力的範圍與界限。

國家的「對人主權」,就是指國家管轄權限所及的全體國民,即使國民到他國旅行,國家仍有「對人主權」,可以行使外交保護權。

國家的領域主權,就是一般所稱的領土,是一種空間觀念,在此一特定範圍的空間內,國家的主權可以有效作用。

因此,依據國際法旗國主義原則,在公海及公空的該國船舶、飛機,都是國家的主權作用空間。

但是要注意的是,機、船是會移動的物體,當機、船進入他國領海、領空時,原來旗國的主權立即受界限,無法有效作用。

因此,無論是所謂的中華民國,還是台灣,都不可能會是獨立的主權國家,因為無法解釋所謂大陸地區、蒙藏地區的領域;更遑論「對人主權」也不能及於大陸人民、蒙古人民。此外,金門馬祖的「福建省」又是什麼?

二、主權的性質:

主權具備有對外不受任何權力制限的性質,是獨立自主的權力;對內則沒有任何權力可以與之對抗的性質,是最優越的權力。

現代國際法所規範的國際社會,國與國之間必須遵守各種條約,國際組織對會員國也多少有拘束力,因此,有人誤解國家的主權被外力所制限。

然而,國際法的條約都是簽署國之間所達成的「合意」,是國家自願要遵守的合約,並沒有任何外力可以強制國家簽訂條約。

國際組織的憲章,也是國家在加入時自願表明要遵守的合意條約,因此對該組織依憲章所做的決議,國家自願執行,並沒有所謂國際組織可以強制國家的情形。

由此可知,主權國家對外仍然是獨立自主,平等與各國往來,並無任何外力可壓制國家。

主權對內應顯示最優越的地位與最高的權力的性質。一國之內如果有另一股政治勢力興起,要挑戰主權的最高性,則主權者必須鎮壓之。

如果該獨立的政治力挑戰成功,形成另一個可以對抗原主權的新主權,就是分離獨立建立新國家。

此時,原來的主權國家必須容忍其分離獨立,才能維護自己主權對內的最高性。由此可知,主權對外、對內都必須隨時維持其獨立、最高的性質,才是主權。

因此,「中華民國體制」之下的台灣,無論怎麼表述「一個中國」,都會使台灣成為非主權獨立國家。

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主權概念!從「國家論」到現代立憲主義

三、主權的歸屬:

主權是國家政治權力運作的最終權力,何者掌握主權,就成為國家的最高權力者或最高機關,也是國家意思的最後決定者。

過去主權歸屬君主一個人,就使國家成為君主專制國家,由國王掌握國家的最高權力。社會主義國家主張主權應歸屬農民、工人階級,於是國家成為階級專政國家,農工階級成為國家權力結構的核心。

民主法治國家,主權應歸屬於國民全體,所以稱之為國民主權。唯有國民掌握國家主權,才是現代民主法治國家,國家權力的運作才具備正當性、合法性。

由此可知,主權的歸屬,決定一個國家的本質,也決定國家的統治型態。現代立憲主義以「國民主權」為基本原理,才能架構出一個權力分立、民主法治的政府體制,成為一個以保障人權為目的的現代國家。

第10週:如何落實 國民主權?

國民主權與媒體有何關係?

為何媒體必須成為國民的公共財?

為何一個國家必須有公共媒體才是國民主權國家?

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