第10週/落實國民主權的意義、制度、理論 – 台灣憲法學會

第10週/落實國民主權的意義、制度、理論

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

國民主權與媒體有何關係?為何媒體必須成為國民的公共財?為何一個國家必須有媒體公共化,才是落實國民主權的國家?

前已說明,「國民」一詞,有集團與個人的雙重概念,因此,可以適合現代國家個人主義之用法。例如,國民的權利、國民身分證,若使用國族的權利、國族身分證,明顯不妥當。

同時,國民也是集團的概念,國民是集結內部的小集團、社團、族群而成的大集團,在必要時刻,所有大集團成員會顯示出共同本質,有效地對國家奉獻其忠誠心。由此觀之,「國民」一詞是與國家主權,有著密切關連的集團用語。

國民的意義

國民主權原理中的國民,涵蓋三種意義:主權者、國家機關、人權享有者。前兩者是指全體國民,國民的人權、身分則是指個別的國民。

一、國民全體是主權者

現代民主法治國家,主權歸屬於全體國民,國民全體成為主權擁有者。國民是國家主權者,此時涉及國民與主權的結合,因為主權有不可分割的本質,所以「國民」也不可當成是各別存在的個體,而是指全體國民所構成的整體才是主權者,這也是國民主權與人民主權,在意義上完全不同之處。

換言之,主權是不可分割的,必須由全體國民所共有。反之,因為主權不可分割,所以不可能由個人、團體、政黨、特定階級等分享。國民全體才是主權的「主體」。

二、國民是整體運作的國家最高權力機關

主權者是國家權力的最終決定者。國民全體是主權者,因此國民全體可以形成共同意思,決定國家重大事務。

此時,國民全體構成一個國家機關在運作,而且是國家最高的機關,任何其他國家機關都無法與之對抗。國民必然成為主權實際發生作用的一個實體機關。

例如,國民在選舉國會議員時,就是成為一個機關在運作,委任組成一個代議機關。當國民投票決定國家重大決策時,國民所構成的機關直接取代國會或其他機關作最終的決定。

制憲或修憲最後須經由國民投票通過,也是國民機關運作的型態。當然超越憲法、實訂法的國民抵抗權,也是國民作為國家機關在運作的型態。

由此可知,過去國民「代表」大會的設計,本質上就是否認國民主權及國民機關的存在。目前,所謂變動憲法必須由立法院發動,當然也是違反國民主權原理。

國民大會體制,使國民只能選出國民代表,由其代為行使主權,造成國民所享有的只是間接的主權,根本違反國民主權原理。

在此必須特別注意,國民整體是國家最高權力機關,不能成為虛擬的口號,必須是日常就有實際作為,並能產生效果的權力機關,否則國民主權與民主法治就無法落實,「國民是國家的主人」淪為是政客一句騙選票的口號。

三、國民是人權享有者

國家存在的目的,是為了保障每一個人享有人權,因此,國民當然是享有人權的主體。此時國民所指的,並非一整體的概念,而是各別存在的自然人。

現代民主法治國家,原則上認為,自然人的生命、自由、幸福,是超越國家而存在,這就是「個人尊嚴主義」。

因此,國家的存在是為了維護每一個人的人格尊嚴與人權,若非如此,國家就沒有建立存在的必要。憲法所保障的基本人權,是以保障每一位個別存在「人」的人權為核心,不允許任意藉口「犧牲小我成全大我」。

國民主權整體的意義

一、制度上的意義

國民主權成為現代民主法治國家憲法的基本原理之後,必然要架構出各式各樣的制度,使國民主權能經常發生作用,實際對國家與公共事務產生影響力,這就是國民主權制度上的意義。

1、超憲法的國民主權制度

國民主權必然存在著,憲法尚未制定產生之前的運作、制定憲法及憲法實施之後的超憲法作用,這些都是屬於不必由憲法規範,超越憲法而存在的制度。

憲法制定權力經由國民運作而制定憲法,就是國民主權超憲法的制度作用。憲法制定實施之後,憲法制定權力繼續在監督其運作,若有必要亦可介入制憲、修憲,這也是一種國民主權超憲法的制度在運作。

同時,當憲法秩序被破壞,超憲法存在的國民主權,就可發動抵抗權,重建憲法秩序,這更是不可缺的超憲法的國民主權制度運作。

1605200535572384

2、主從關係的國民主權制度

國民主權顯示在憲法規範中的主從關係,所架構而成的就是民主制度。憲法為了落實國民主權,必然需要規定國民投票制度,使國民必要時可以形成國民意思,決定國家重大事務。

國會必須在短期間定期改選,由全體國民監督國會議員。這些都是為了使國民可以經由直接、間接的方式來行使主權。經由在憲法中所規定的民主制度,以形成國民對政府的主從關係。國民是國家的主人,政府中的民意代表、公務人員都是公僕。

3、媒體是為反映民意而制度性存在的國民公共財

國民主權必須經常使眾多國民的意願,經由制度化的運作,而形成共識與決議。現代民主法治國家,保障表現自由及各種集會、結社自由,就是以制度保障,使國民能成為有效作用的組織體。

特別是如何使媒體成為國民的公共財、社會的公器,促使輿論正當、合法的代表國民意思,更是制度化國民主權運作的關鍵部分。

民主政治不是只有選舉投票,由國民選舉代表組成政府。更重要的是,日常國民的意願、主張、想法,應該能立即反映表達,實際主導政治,決定國家的事務,這樣的制度才是民主政治。

民意代表自以為是代表民意,是一種虛擬的假設,他們如何查知如流水的民意?政治人物、民意代表必須經常依據最新民意行使職權,最新民意來自為民服務的公共媒體運作形成。

現代社會國民知的來源,是以傳播(新聞)媒體為主,民意也是經由媒體整合形成再顯示。因此,如何使媒體成為公共財,媒體不可任意被財團壟斷,敵對的勢力操縱,更是現代民主法治國家的重大課題。

傳播媒體本質上是屬於國民的共同財產,媒體的採訪權、記者證、地下公共管道及頻道使用權,都是國民所賦予的公共財。因此媒體必須為「國民知的權利」服務,故稱之為公共媒體。

如果媒體為所有者、私人、財團、政黨或政府服務,剝奪國民知的權利、誤導資訊及知識的真實性,也不能正確形成反映民意,則不能主張享有傳播(新聞)自由的保障,或繼續經營媒體,其採訪權、記者證、執照許可應取消。

媒體經營、管理、編輯階層與採訪記者應各自獨立、互相制衡,為追求真相、中立客觀報導而互相督促,不應成為上、下指揮命令關係。

特別是記者及記者公會組織更應發揮功能,承擔維護國民知的權利、正確反映民意的使命感,記者應有崇高的使命,隨時為新聞自由與國民堅持立場。

因此,媒體經營者、記者都應該形成公共服務性的組織,以更高的標準自律、自我要求採訪與報導倫理。目前國際社會也有媒體、記者的NGO組織,發揮跨越國界的相關自主規制。

國民主權之下,國民意見的表達,應該包括媒體接近權(The right of access to mass media)的保障,任何個人或法人團體得以刊登廣告與免費接近媒體,公平表達各式各樣的意見。

由人權歷史發展可知,在保障個人言論自由的基礎下,始延伸出保障媒體自由,形成公共媒體具備類似第四權的制衡地位。

因此,媒體應屬國家、國民、社會之公共財,應提供國民言論自由使用之空間,否則即產生「究竟為誰保障媒體自由」之矛盾。

由此觀之,國民主權與媒體有密切關係,媒體必須成為國民的公共財,國家必須有公共媒體才是國民主權國家。台灣至今只有私用、財團媒體,沒有反映民意的公共媒體,是阻礙民主法治的主要原因。

二、理論上的意義

國民主權做為立憲主義及現代民主法治國家的基本原理,在理論、原理上,產生以下兩點必然具備的意義。

1、統治者與被統治者的同一性(自同性)

國民主權原理下,國民「全體」成為國家權力的最終決定者,同時,國民「個別」則必須服從國家權力,成為被統治者,理論上兩者合而為一,本質上是相同的系統構造,這就是民主的基本理論。

封建專制社會,就是嚴格區分統治的主權者,與被統治的非主權者,換言之,區分主權者與非主權者,才能形成統治與被統治的關係。民主政治就是因為全體國民擁有主權,無法區分主權者與非主權者,所以形成統治者與被統治者的同一性。

一般政治人物常把政府及主政者形容為統治者,區隔「老百姓」成為無知的被統治者,甚至以親民、愛民來自豪,形成主從區隔的統治結構,這些人就是從根本否認國民主權,也完全誤解民主的基本理論。

唯有無法區分你我,且統治與被統治合成一體的關係,才能在理論上不至於使國民主權原理產生矛盾。

2、國民與公民的區別

國民是指不分男女老少的所有自然人,公民是指國民之中享有參政權者,兩者不能劃上等號。法律可以規定選舉、參選等享有參政權的年齡、資格要件,但是不能決定誰是主權者。

由此可知,主權者的國民、與主權有關的權力作用,只有憲法才能規範,甚至有些部分也非憲法所能規範。

例如制憲權、抵抗權,都屬超越憲法而存在的權力,任何有意識的國民都有權參與。公民所擁有的選舉權等,只是主權者參與政治的其中一種型態。

做為國民及主權者,仍有上述各種選舉之外的方式與手段,可以實際產生主權者對國家事務的決定性作用。

18206646914_4ebd16730f_b

 

近年來,台灣覺醒的青少年,縱使依法律規定,尚未擁有投票權與參政權,但都已實際表現「國民主權」的抵抗權。例如太陽花學運、高中生反黑箱課綱等。

現代民主法治國家,國民都是主權者。任何國民都有責任學習憲法,準備成為國家的主宰者。先進國家從小學、初中、高中、大學,不斷的培養未來的國民具備憲法知識,如此青少年未來才能在國民主權原理之下,積極、主動的掌握及參與運作國家權力。

因此,研究憲法是現代國民的必備條件。具備立憲主義及現代民主法治理念、關心政治的青少年,才是落實國民主權的希望所在。

下週預告:

國家權力必需具體保障的人權才是人權,意義何在?

現代立憲主義之下,總統府設置「人權委員會」推動人權保障的荒謬性何在?

請各位思考並申論相關見解與質疑。