第12週/公務員、法人之人權 – 台灣憲法學會

第12週/公務員、法人之人權

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

落實國民主權,實施權力分立,保障基本人權等,是成為憲法國家最重要的基礎。如何確保行政中立、媒體公共化、杜絕政商勾結,更是民主法治能否順利運作的重要指標。

但是,行政中立必然限制公務員的言論自由、政治自由與經濟自由;媒體公共化與企業政治獻金等,則必然要探討人權的享有主體,法人跟自然人有何差異?

人權的享有主體?

在此,先從人權的享有主體來分析,憲法學上對於人權享有主體,基本上有以下幾個層次的概念及問題,必須加以釐清。

首先,各國在制定憲法時,大多將人權保障條文,定義為國民的權利。例如,1958年法國第五共和的憲法,即規定1789年人權宣言是國民應享有的權利。很明顯地,「國民」是享有人權的主體。

然而,既然人權是「人之所以為人,應擁有之權利」,主權國家領域內,本國國民以外,外國人的人權問題,憲法當然也不可能無視,勢必需要對應與處理。例如,外勞人權問題。

其次,人權享有之主體,除了自然人之外,隨著社會的組織化與多元化,法人是否可以成為人權享有的主體,如何界定其資格與界限,亦成為必須面對的問題。

最後,國民中具有特定地位者,例如未成年人、受刑人、公務員等,其人權享有的主體性,是否可以加以限制,也是必須加以探討的問題。

公務員的人權界限?

公務員與國家之間存在著一種特別關係,過去傳統所謂的「特別權力關係」理論認為,公務員既然受國家任用,必須服從上級的指揮命令,因此只要以特別法(公務員服務法),甚至以行政命令即可限制公務員的人權。

但是,現代立憲主義原理之下,一般稱之為「公法上特別關係」,現代人權理論認為,雖然同意公務員的人權,有必要受特別的制約,但是並非以法律、命令得以任意限制,必須依以下的憲法理論,來處理公務員的人權,才符合人權保障原理。

第一層次,公務員依其職位及權責有不同的性質,因此制約其人權必須個別考量不可一視同仁。

例如,同樣是以政治中立原則,要求限制公務員的政治活動或參政權,對法官、檢察官、軍人、警察的限制較嚴格;其次是一般公務員與地方公務員,但是對於公立學校教師、國營企業員工的限制則較為寬鬆。

第二層次,限制公務員人權也應該分別考量不同性質的人權,並且限制應採「必要最小限度原則」。

例如,與公務員職務完全無關的內部精神自由(思想、宗教信仰),絕對不可限制,但是,有關投資經營事業的經濟自由,則基於利益迴避原則,得採取嚴格基準限制。

第三層次,限制公務員人權必須依據以下幾項主要學理:

1、保密原則。公務員接觸國家機密,為防止公共利益受損,其言論、表現自由應受限制。

例如,台灣的警察日常在電視上發表偵辦中的案情,根本是違反偵查不公開原則。這與檢察總長黃世銘告知總統馬英九,對外洩露監聽及偵辦中之內容,違反「偵查不公開原則」及「公務員保密責任」,是一樣的狀況。

偵查不公開是用以規範擁有強大公權力的檢察官、警察、調查局人員,在偵查期間除了不能對外公開,也必須防止被告串供或湮滅證據,其目的是確保偵查程序公平有效,以保障人權與起訴嫌疑犯。

台灣的檢察官、警察、調查局人員,經常在偵查期間,對嫌疑犯放出可以逃避刑責的偵查關鍵內容,對利害關係人放出內線套利的消息,謀取不當利益。

這些違反偵查不公開的貪汙犯罪行為,從未嚴厲取締處分,甚至黃世銘案也可以輕判。如此一來,警察日常在電視上談論偵辦中的案情,違反偵查不公開,根本是無關痛癢的小事一樁,大家都習以為常。

2、行政中立原則。公務員依法行政,不應加入政黨或介入黨派之爭,必須維持中立客觀才能取得國民信賴,在政黨輪替下,同樣為全民服務。

因此,公務員的集會自由(競選活動)、結社權(加入政黨自由)應受嚴格制約,即使在勤務時間外,也應禁止參與政黨活動。

3、利益迴避原則。公務員原則上禁止兼職及經營企業,避免在「私人利益」與「全民公益」衝突時,喪失公平、公正的判斷力。甚至離職後,在很長期間內也禁止轉任於公務員在職中相關主管業務的企業。

4、勞工基本權的限制。公務員性質上亦屬被雇用的勞工,但是基於為全民服務的原則,其罷工爭議權應受限制,由中立的行政委員會代為處理其權益及保障事宜。

法人的人權界限?

法人是否應該成為人權享有主體,最主要的基礎有二:

第一、保障法人的人權,是否對提升自然人的人權保障,有正面的意義或增加效果,如果是則應予保障,反之則否。例如,保障新聞傳播媒體自由,是否有助於保障國民知的權利?

第二、必須確定「自然人人權具有優越地位的原則」,並依此原則考量法人人權的界限。例如,新聞媒體自由在侵害個人隱私權時,應限制其採訪及報導自由。

基本上,人權保障原本就是以個別的自然人為核心,若因法人成為人權享有主體而損及自然人的人權,即不符合憲法保障人權的本意。

換句話說,法人之所以被賦予人權享有的主體性,主要是基於,若否定法人的主體性,將會造成自然人在社會生活上的種種不便,甚至造成無法合理保障自然人人權的結果。

亦即,藉由確認法人人權之主體性,才有助於人權保障的順利運作與和諧。所以在法理上要說明法人為人權享有主體時,應由其對提升整體人權保障,有無正面效果的觀點,來加以探討,而非僅就其實體之存在或機能上應具備之要件,列舉事實加以證明的方式即可解決。如此在探討對法人適用人權保障的限制時,就會產生困擾。

其次,法人因其成立性質、功能、目的不同,而享有不同人權的基準:

1、行使國家公權力之公法人(各種政府機關),原則上不得再成為人權享有主體,此為公法人排除基準。因為人權本質上就是在處理與國家權力之間的種種作用關係,公法人當然不可能再成為人權享有主體。

2、無論是自然人,還是一般法人,普遍都能享有「財產所有權」等經濟性人權,此為普遍性基準。

3、宗教法人是宗教信仰自由保障的享有主體,學校法人是學問自由保障的享有主體,這是制度性基準。

4、憲法保障工會是勞工基本權享有主體,具備大學自治的大學是享有主體,這是憲法性基準。

最後,由人權性質不同亦可探討法人的人權界限:

1、性質上只適於自然人享有之人權,法人不可能享有。例如,人性尊嚴、人身自由、思想自由、參政權、學習權、刑事賠償請求權等。

2、性質上應適用於法人的人權,法人當然可以成為享有主體。例如,財產所有權、營業自由、要求審判、通訊保密、國家賠償等權利。

此外,亦有不少人權是否適合法人享有,尚未明確仍有待判斷。例如,美國最高法院在1974年的判決,即對法人的隱私權加以肯定,但在日本則尚有爭議。

法人是否得以成為環境權享有的主體,例如學校是否有權要求國家保護安寧的學習環境,亦有各種不同見解。

又如,法人的參政權在選舉、被選舉權的部分上,因本質上不適合,故予以否定,此點學界已都有共識,但法人是否可以行使政治捐獻則仍存有爭議。

因此,有關法人人權享有之範圍與界限,事實上尚有許多未明確的灰色地帶,有待進一步研究與探討。

公務員、法人之人權

公務員、法人之人權

以下試由法人的政治獻金,探討有關此一部分的判斷基準,並就法人的人權做一整體性的評析。

有關法人的政治獻金,一直是民主先進國家不斷爭議的焦點。例如,美國在本世紀初,即出現有關法人政治獻金的判例。1907年亦制定聯邦法律,禁止國立銀行及特定公司的政治獻金。

1971年依「聯邦選舉活動法(Federal Election Campaign Act)」,規定舉凡基於聯邦法律所設置的法人及與政府有契約關係的法人,都禁止進行政治獻金;一般法人則禁止超過1,000美金以上的政治獻金。

日本過去雖有判例肯定法人擁有政治獻金的權利,但招來學界嚴厲的批評。因此,在1994年初通過嚴格的「政治資金規制法」,未來則將傾向於完全廢止法人的政治獻金。

事實上在憲法層次上,關於法人的政治獻金問題,有以下幾點必須加以釐清。

第一,一般的企業法人既然是以營利為目的,政治獻金必然會介入與企業營利有關的政策,產生政商勾結的弊害,侵害民主政治的正常運作,因此必須考量如何防止這種金權政治。

第二,法人以巨大的組織力及資金介入政治,必然威脅個別國民的政治權利,兩者如何調整亦必須考量。

第三,法人決策階層所決定的捐獻對象,並不能代表每一個別構成成員(股東),如此必然侵害其他構成員的各種權益。

第四,在本國法人中,其構成分子亦可能是外國法人或外國人,如此即容易產生外國勢力干涉內政的問題。

基於以上種種難以釐清的問題,學說對於賦予法人之參與政治活動的權利,多採消極與否定的原則。

台灣的政商勾結、金權政治體制,就是源自於資本家、企業界私底下捐款賄賂與公然的大量政治獻金。至今無法防範限制,完全是政客貪婪不願立法禁止。

下週授課內容與綱要:

民主多數決就可以限制人權嗎?

所謂為了國家安全、社會秩序,可以成為限制人權的理由嗎?

請各位思考並申論相關見解與質疑。