第13週/人權相互間的調整與限制 – 台灣憲法學會

第13週/人權相互間的調整與限制


文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

中華民國憲法23條認為,為了國家安全、社會秩序可立法限制人權,但是,只要是多數決通過的法律,就可以限制人權嗎?

中華民國憲法第23條規定,「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」

儘管相較19世紀諸多君主立憲國家的自由權保障,經常出現「以法律保障之」(自由權保障限定在國家權力「立法」允許範圍內),此第23條的條文採負面表列的「不得以法律限制之」,對國家權力(立法權)看似採取比較嚴格的限制。

但是,如此以憲法條文明白宣示,人權得任意以法律限制的型態,仍然是違反現代立憲主義原理。理由論述如下:

1、所謂「妨礙他人自由的行為」,根本不是人權,也與人權無關,例如綁架,是人權之外的行為,也是各國都立法禁止的犯罪行為,如何成為可以立法限制人權的依據?

2、所謂「國家面臨緊急危難屬緊急權」,是特殊狀態,怎麼可以成為立法限制人權的依據?何況國家面臨緊急危難時,國會又如何以正常立法程序立法?

3、所謂「維持社會秩序」,是一般觀念、用語,以維持社會秩序為理由,就可以立法限制人權,則與戒嚴法無異。

4、所謂「增進公共利益」,更是抽象及概括性概念,做為限制人權的依據,將使人權可以任意立法限制。

中華民國憲法允許國家權力(立法權)任意侵害人權,台灣人權長期被漠視原因即在於此。

苗栗縣為了財團需要用地強徵農民土地,根本只關財團利益,無關公共利益,但即使是為了公共利益,也不能任意剝奪人民「生存型」財產權。

圖說:強徵農民土地的「大埔事件」,即屬苗栗縣政府明顯且嚴重侵犯人民財產權(生存型財產權),姑不論本案「工廠用地」理由,根本無關「公共利益」。縱使屬攸關公共利益,政府必須提供客觀上確實可提昇公眾利益、且地點無可取代的證明,以及徵收必須是合理市價等。相對的,同樣是財產權,基於公平交易與反壟斷,立法限制財團經營自由權(資本型財產權),則屬客觀上滿足公共利益可獲提昇的證明。

人權是現代立憲主義的核心部分,法國大革命後的人權宣言就指出,「一個國家即使有憲法體制,但如果不能實施權力分立,無法確保人權,就是一個沒有憲法的國家」。研究憲法當然也必須由人權及其基本概念著手。

一般論及人權之基本概念,除了前面已述的本質、分類、主體、效力等部分,還包括所謂人權的界限調整,茲分述如下;

人權的意義就是指:「人之所以為人,當然擁有的權利」、「人生而不可讓予、不受侵犯之權利」。憲法所保障的基本人權,是每一位現代國民所應該享有的權利。

基本人權非但不容許立法、行政、司法等國家機關,任意加以限制或剝奪,而且是國家機關必須以國家權力的具體運作,使人權獲得明確的保障。國家具體保障是基本人權的本質,否則就不必列入憲法保障。

然而,過去君主專制國家對人權保障,常在憲法規定「在法律規定範圍內」或「以法律規定保障之」,表面上好像已保障人權,實際上卻是統治者在必要時,也可以立法剝奪。

台灣目前以中華民國憲法23條為依據,認為為了國家安全、社會秩序,即可以立法限制人權,事實上完全是同一模式。這與先進民主憲政國家認為,人權只能基於人權相互間協調之需要,才可以立法調整的原理,實有天壤之別。以下有關人權體系之界限與相互調整,就是要釐清此一概念。

人權是憲法體系的核心,人權如何更完善的保障,一直是憲法學研究的主要目的。然而,探討人權保障一定會面臨有關人權應如何界限,才能避免人權之間形成對立衝突的難題。

如果,探討人權保障,卻迴避界限這個問題,結果也會成為一個空泛的理論,無法在現實社會生活中,成為具體而實際的人權保障。

此外,過去論及界限問題,由於過份強調人權必須「限制」的觀念,因而造成僅以「法律保留」、「國家社會利益」、「私人間無效力」、「特別權力關係」等簡單的概念,即可任意限制甚或剝奪人權。

實際上,這種限制的觀念,常常成為壓抑人權的藉口或工具,反而使人權保障受到層層的阻撓,對增進人權並無實質意義,甚至反而有害。

民主先進國家的憲法學界,雖然肯定「人權應有界限」,但認為更重要的是,「人權不可任意限制」的觀念。因此,探討人權界限的問題,原則上應該由人權體系之間,如何相互調整的角度,來架構各種界限人權的理論。

換言之,人權「調整問題」(coordination problem)便成為現代人權界限理論中,一個很重要的核心概念。

人權在形成初期,曾被認為人生而自由,任何可能妨礙人權之自然及自由狀態的限制,都應該加以排除。因此,人除了對自我的「自制」之外,不應受到任何限制,即所謂「自然的自由」。

依此,人權具有不應受界限的性格,個人自由權利,可以在不受限制的狀況下盡情的發揮。

但是,人並非孤獨存在,處於多數人共同生活的社會狀態之下,個人自由盡情發揮的結果,必然會導致互相對立衝突。所以,「自然的自由」這種思想,在社會狀態的前提之下,自然不可行。

這就是盧梭所言,人類經由自然狀態,演進到社會狀態的結果,必會使「自然自由」轉變為「市民自由」。

換言之,社會中的個別成員,基於保護自己所擁有的身體、財產自由的需要,必然會共同訂定「社會契約」,允許社會的「共同意志」來限制個人的「自然自由」,以保障社會中所有構成員的「市民自由」。

因此,即使是強調「人生而自由」的法國大革命時期,在1789年的權利宣言第4條,也明白指出:「自由是以不損害他人做其它事項而存在,個人自然權利之行使,應以確保他人享有同樣權利為界限」。

人權發展由不予界限的原始自然自由,演變為應有界限的文明市民自由之後,隨之而來的問題是,何者有權限制人權?或應由那一種權力來劃定人權的界限?

有關此問題,從不同時代的發展,以及相關統治型態,可以區分為以下幾種限制的類型:

一、行政權限制型:又稱「行政保留型」

此態與統治權力集中專制有密切關係。人權發展初期,國家體制仍屬君主專制或威權獨裁體制,因此行政權獨大,人權界限當然是由行政機關主動劃定。

人民雖然向統治者爭取到人權保障的承諾,但是人權的範圍及內容都有保留。因此,除非行政權自我約束,否則人權仍可以用行政命令及權力者個人意願,任意限制或剝奪。

二、立法權限制型:又稱「法律保留型」

此型態原則上排除行政權得以任意限制人權的空間,要求依法行政的原則下,唯有立法機關所制訂的法律,才能限制人權。

在此情況下,人民雖然爭得人權,且列入憲法條文保障,但是,因為允許立法機關的立法限制,因此保障並不實在,隨時可能會受到法律的限制或剝奪。

特別是當立法機關並未民主化,且不能真正代表民意或站在人民立場時,實際上人權保障與第一種類型並無多大差別,人權仍可任由權力者加以限制。

因此,此型雖已撤廢行政權保留,不再由行政機關劃定人權界限,但是卻又允許立法的保留。例如,憲法中雖列舉各種人權保障條文,卻附上「依法律規定範圍內享有」或「得以法律限制之」的保留,都屬此型。

三、憲法限制型:又稱「憲法保留型」

此型原則上排除行政權與立法權任意立法限制人權的空間,認為人權只有為增進其它人權保障內容,才得以相互調整。因此,即使是立法機關制定的法律,若不符合人權相互調整原則,任意限制人權,則屬違憲無效。

此型雖已排除行政及立法機關任意劃定界限的權力,禁止行政及立法保留,使人權保障不受憲法人權體系以外權力的限制。然而,理論上仍因為在憲法中列舉限制人權保障的條件,使人權保障受憲法的限制。

例如,中華民國憲法第23條「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急避難、維持社會秩序、或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」即屬於以憲法條文明白宣示人權可以限制的型態。

更值得注意的是,此乃以抽象及概括性概念,做為限制的基準。相對於德國基本法第19條雖然亦屬此型,但限制基準在條文中有明確規定,因此在實際運用上與以下「非限制型」較為接近。

四、非限制型、內在制約型:

此型理論上認為人權應有界限,但是卻不應對其範圈加以任何限制。同時,憲法規定必須宣示人權保障並非只限定憲法所列舉的範圍之內,而且因應時代環境之變動,必須保留未來擴大保障的空間,使人權內涵得以繼續發展。

例如,日本憲法第13條規定「全體國民應以個人而受尊重。對於生命、自由及追求幸福之國民權利,國家須加以保障。」德國基本法第1條第1項亦規定「人之尊嚴不可侵犯,尊重及保護此項尊嚴為所有國家權力之義務」。這些都是屬於此種性質之條文。

基於人權具有「任何人」都應享有的普遍性,及人權行使不應對他人造成不利益的公平性,因此應在人權體系內相互調整其界限。內在制約型已成為現代立憲主義的主流。

回顧以上的人權發展,以及探討有關界限概念,可以發現人權應有界限的本質。但是,界限並非源自任何「外部」權力來劃定或限制,而是以人權體系「內部」整體考量為基礎,依各種基準自我相互調整,所以又稱「內在制約論」。

在此必須特別注意,「內在制約論」認為,人權不可任由行政裁量、命令、條例來加以限制。人權的相互調整,必須由立法機關經由民主程序制訂法律,才能限制人權。

「只要制訂法律就可以限制人權」與「限制人權必須制訂法律」,兩者差異很清楚。兩者意義完全不同的關鍵,更在於「侵害人權的法律屬違憲無效」。

換言之,前者是法律就可以限制人權,後者是法律不一定可以限制人權,除非是攸關調整人權相互之間的法律。

同時,現代立憲主義憲法條文中,有必要列入「公共福利」、「公平正義」等人權應有界限的概念之外,同時也必須列入「追求幸福」、「尊重人性尊嚴」等,彰顯人權具有不可限制性本質的概念,使人權除了列舉部分之外,尚可依時代需要,經由實際運作及解釋,不斷的成長與發展。

參考資料:許慶雄、2015、12、『人權之基本原理』、(台北:秀威資訊科技股份有限公司)、336頁。

第14週預告:

最近有關性別修法爭議,各式各樣性別的權利,應如何保障?屬於必須廣泛探討的問題,僅以基於公共福利、家庭幸福、下一代幸福,或以多數就可以否定他人權利?

請各位思考並申論相關見解與質疑。