第14週/人權與多數決、公共福利 – 台灣憲法學會

第14週/人權與多數決、公共福利

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

各式各樣性別的人權保障問題,實屬有賴廣泛探討的問題,無論如何,僅以公共福利、家庭幸福、下一代幸福,或以道德、宗教、多數等,是無法成為限制或否定他人權利的理由。

人權的界限應由憲法的層次整體考量,自我調整之觀點確立後,則界限的法理依據,界限的手段、方式、基準,都是應該加以探討的問題。

在未進入主題之前,過去有關人權界限的理論,曾有二種不正確的觀念,在此必須先加以釐清。

首先,人權並非以「公共福利(或公共利益、公共福祉等)」等抽象的概念,即可加以界限,而必須更具體的證明界限的必要性。

例如,過去日本在50年代法院的判決中,對於國家限制國民言論、表現自由等權利的法律,僅僅以「基於公共福利之必要」為由,即判定其合憲,使人權保障陷於危機。

因為若允許國家權力,無論是立法權的多數決,還是司法權的憲法裁判,倘僅使用「公共福利」這塊招牌或口號,即可限制人權,事實上無異於過去的「法律保留(自由權限定在法律許可範圍內,形同自由權內涵的決定權,保留在國家權力「立法權」的手中)」。

憲法學上的「公共福利」,只是確認「人權並非無界限」的另一種表達方式,絕非可以限制人權的立法依據。

「公共福利」雖然是令人無法反對的美好形容詞,但是並不能直接、明確界定其內容,或如何做才是「公共福利」?什麼是違反「公共福利」?單以「公共福利」一詞,即對人權加以限制,未免過於簡化人權界限的理論,實際上更會造成人權可以任意立法限制的誤解。

其次,過去也常舉出,本來就屬人權保障範圍之外的違法行為,卻被拿來做為人權必須立法加以限制的證明。

例如,言論自由的保障,本來就不包括以虛偽言詞毀謗他人的部份;憤怒而動手打傷人,雖是一種「表現」行為,但是絕非「表現自由權」保障的內容。

因此,絕不可舉出一些本來就屬於侵害他人權利的違法言論或行為,來說明言論自由與表現自由,應立法加以限制的證據。一般稱此為「惡用的內在制約論」。

換言之,「言論自由權」所保障的,是人的種種「言論」之中,屬於應享有的權利部分,其他欺騙、恐嚇、侮辱等,本來就不屬於「言論自由權」保障的範圍,「言論自由」與「可以自由言論」意義不同。

一般可以用法律處罰與限制「侵犯他人」的言論,並不能引申為「言論自由權」也可以用法律來限制。因為「言論自由權」與「人所發出之言論、自由言論」兩者在意義與範圍上都不相同。

由此可知,舉出詐欺、恐嚇、毀謗必須以法律禁止為例,來推論出言論自由亦可以任意立法限制,根本是誤導憲法學理「內在制約」的意義,是一種錯誤限制人權的觀念,甚至是惡意限制人權之藉口。

因此,探討人權的界限,應釐清「人權的範圍」與「人權的制約」這兩種不同的概念。

首先,「人權的範圍」是指,任何一種人權都有其所要保障的範圍,其內容、項目、程度,都應有一定的界限。換言之,應先區別出何者為人權保障範圍內,何者並非人權保障對象,如此才能進一步探討此一人權在人權體系內的制約問題。

其次,「人權的制約」是指,為了使每一個人能公平享有此一人權,或運作此一人權時,應該避免與其他種類人權對立,並提昇人權體系的和諧,所應進行的調整。

因此,制約的相互對象是已經屬於「人權範圍」內的部分。以上兩種概念都與人權界限理論有關,若能區隔了解其意義,將有助於下列探討。

人權發展初期的公法領域認為,國家權力才是有必要規範與限制的對象,個人的自由權利及私生活領域,「原則上」不應加以限制。然而這只是單純的由國家權力與人權的相對關係,論述人權保障的外在性質。

若是由人權體系內部來看,人權是適用於多數人共同生活的社會,因此必然會面臨人與人接觸,而產生人權享有的對立關係,或不同種類人權之間的對抗關係。

因此,人權體系本身如何劃定界線,有必要加以處理。有關人權體系內部相互界限的學說很多,以下試由比較區分的方式分析之。

一、由內、外界限觀之

人權體系是由外部(外力)來界限或由人權體系內部自行界限,是首先應加以釐清的部分,前者稱之為外部界限論,後者則稱之為內部界限論。

所謂「外部界限論」是指,人權並非可以毫無界限的擴大,必然要在人權的外圍劃定界線。例如,威脅、恐嚇他人,也屬一種表現,但是並非表現自由保障範圍內,而是在圈定的範圍之外。

人權發展初期,政治力就常以「公共利益」為由,作為劃定界線的原理。然而,公共利益只是一個抽象的概念,並非明確的基準,很容易隨著不同的主觀條件而變動其意涵。

專制國家甚至假公共利益之名,行限制人權之實,使國家權力可以正當的介入個人私生活領域。

初期的違憲審查,也常以公共利益的口號,做為限制人權的判斷依據,使人權保障受到很大的傷害。目前雖然已經否定僅以公共利益為名,即可限制人權的思考模式,但是公共利益仍然被拿來當作人權外在界限的代名詞。

問題在於若架構人權存在著外在的界限,那麼隨即產生「何者有權」界限人權與如何界限人權範圍的問題。由近代人權思想來觀察,即可發現人權是以保障「每一個人」的尊嚴與平等享有為基礎所形成。

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亦即,人權是以不阻撓他人平等享有人權為其界限,同時人權的行使,亦不可危害他人的健康、生命,或傷害到他人的人格尊嚴,這都是超越人權的自然法。

因此,威脅、恐嚇他人或憤怒傷害他人,雖屬於一種表現形態,但並不屬於表現自由的範圍內,這就是一般內、外有別的界限說法。

外部界限論的問題點,主要簡述如下:

首先,人權在性質上包括不須界限的部分,思想自由就是不應劃定範圍界限的人權,這是外部界限論無法說明的部分。

其次,前已論及,既然威脅、恐嚇是很明確不屬人權範圍內的行為,但是,勞工基本權中所保障的罷工抗爭等權利,其實際運作卻很難與威脅或恐嚇等概念加以切割,這又如何說明?

又如,性表現是屬藝術表現自由?或屬人權以外應立法禁止的猥褻行為?也經常引起爭議。由此可知,要在人權內外劃定一條明確的界線,並不如想像中容易。

何況,到底誰有權劃定?劃定的基準為何?在在都是目前尚無法釐清的部分。特別是,外部界限論常被引申為,可以由各種外力來界限人權範圍,使人權極易受侵害。

即使外部界限論後來主張,行政權以公共利益理由來限制人權時,應以「最小侵害」為原則,司法權亦可以對引用公共利益限制人權,加以審查是否違憲。但是,由外部力量不當介入人權界限的現象,卻仍無法有效遏阻。

因此,後來外部界限論演變為,憲法若認定該項人權有界限,應附加「基於公共利益得立法界限」之條文內容,作為立法限制人權之依據,或是依人權性質區分為是否應受公共利益之界限。

然而,前已論及,一方面除思想自由之外,人權幾乎都有界限,何必一一附加條款;另一方面,自由權應不受界限、或社會權應受界限的二分法,現實亦非如此。因此,這種附加條款或區分種類的界限方式,事實上也無法釐清一般性的人權界限問題。

所謂「內部界限論」是指,基於人權體系內部順暢運作上的需要,所作的人權相互調整,此即為人權的界限。「內部界限論」比「外部界限論」,容易避免人權受外部的政治力或政策之介入人權界限的空間。

「內部界限論」更能充分說明,思想自由不必調整,所以也無須界限的本質;同時亦能嚴謹說明,面對不同人權,必須採用不同方式的調整型態。

另一方面,「內部界限論」認為,現代立憲主義主張「個人」的人性尊嚴,是高於全體利益與價值,因此單以「公共利益」為由的限制人權,顯非妥當。

唯有為了保障其它「個人」人權的理由,才得以界限個人人權。換言之,必須是為了要達到實質、公平的保障每一個個人人權的目的,所以必須對人權體系內的矛盾與抗衡部分加以調整。

這是為了使人權得以共存並且實現的前提要件,因此得以就人權體系內部,各種不同人權性質上之必要及狀態,分別加以界限。

「內部界限論」之所以成為目前主流學說,主要有以下原因。

第一,符合人權是以個人尊嚴為價值核心的現代立憲主義原理,並且可以排除「外部界限論」容易讓各種外力因素,得以產生介入空間的缺陷。

第二,理論上較能解釋各種不同界限模式,例如思想自由因不會與其他人權衝突,所以不須調整界限,即可明確解釋。

第三,內部界限論以相互調整的概念處理界限問題,優於外部界限論以限制人權範圍為基礎的論點,可使人權發展空間更為廣闊。

最後,值得注意的是,內、外界限論亦有共通之處,倘若「公共利益」能嚴格定義為,其目的在追求並形成「每一個個人公平且實際享有人權保障的同時,不會造成侵害他人人權」的公平正義社會,那麼外部界限論與內部界限論實難加以區別。

二、由消極、積極界限觀之

界限人權之理論,一般也使用「消極」與「積極」這兩種相對概念來形容。但是值得注意的是,名稱上雖然同樣使用消極說與積極說,有時候分別代表著運用上不同的意義與內涵。

第一種是以人權的不同類別,而認為應採消極或積極的界限原則。例如,對精神自由的界限,應該審慎為之,若非必要原則上不應加以界限,故稱之為採消極界限原則。反之,對經濟自由的運作,則應主動多加防備,故稱之為採用積極界限原則。

第二種是以界限的時期,而區分為消極或積極的界限原則。消極說認為界限人權,原則上應在人權之間出現對立狀況之後,才能消極(被動)的對應界限。(例如言論自由、出版自由、新聞自由等,嚴禁事先審查,除非發表後涉及虛偽不實中傷毀謗或侵害他人隱私等)。

反之,積極說則認為應事先積極的針對各種可能對立之人權,以事先界限之方式加以防範,以避免對立狀態之出現(例如針對廣告自由,基於保障消費者權益,涉及醫藥健康的廣告,積極採事先審查或許可制等)。

第三種是針對界限與國家權力運作的關係,而區分消極或積極。消極說認為國家權力與人權界限原則上應無關係,即使國家權力有必要運作參與,如違憲審查之司法運作,亦應採消極被動之對應原則,以避免國家權力介入人權體系。

積極說則認為,國家權力有時必須積極介入人權,一殷亦稱此為政策界限。然而,若進一步探討,國家政策之所以能界限人權,並非僅依政策上需要為由即可成立,而是政策背後必須基於保障弱勢人權或其他人權。如此,所謂政策性積極界限人權,才有其正當性基礎。

因此,實際上雖有國家權力或政策介入界限人權,理論上仍是基於保障人權而產生的相互調整。

經由以上分析可以發現,探討人權界限的理論,雖有助於理解人權的本質,架構人權體系屬於「整體」的觀念。但是,所提出的理論,仍難免過於主觀與抽象。因此,如何具體處理「個別」人權之間的牴觸與對立,仍須由人權調整的基準,進一步探討。

參考資料:許慶雄、2015、12、『人權之基本原理』、(台北:秀威資訊科技股份有限公司)、336頁。

第15週預告:法制與法治

為何國家、社會制定法律,並不是限制人權,反而是為了保障人權?

請各位思考並申論相關見解與質疑。