第31週:平等原則與國家權力作用 – 台灣憲法學會

第31週:平等原則與國家權力作用

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

傳統的(古典的)自由主義認為,國家權力的束縛與干涉,是造成個人不幸的主要因素。因此,強調限制國家權力,成立「自由國家」與「小而美的政府」,認為儘量使個人的私生活領域自由自在,才能保障國民享受更多的幸福。

然而,擁有巨大財富者與明天三餐何在都沒把握者,他們是否會同樣的感受到幸福?失業的勞工是否能與資本家同樣的過著自由自在的生活?

如果,答案都是否定的,所謂人權只是形式化的口號,所謂的幸福生活只是不能實現的夢。

因此,現代福利國家為了使人權實質化,必須一改過去消極的態度,積極的介入國民的社會、經濟生活,以確保每一個人實際能享有幸福的生活。

為了具體保障人權、積極追求公平正義的福利國家,平等不再只是單純的禁止差別的概念,平等原則對國家權力作用與主要制度,也會產生何時適用及如何適用的各種關係。主要探討的角度如下:

一、立法作用

平等原則適用的問題,首先涉及對於國家的立法作用,是否產生拘束力?此一爭議源自對「法律之前人人平等」(equal before the law)的概念。主要有如下兩種不同認知:

否定拘束立法權說:法律之前平等是指法的適用應平等,法律事先已經存在,因此國家權力作用時,不可因人而異,應一視同仁的依法執行(行政作用)、依法審判(司法作用)。因此與法的內容、立法作用無關,只是要求法律在運用過程上應平等。

1868年美國憲法修正第14條有關「法的平等保護」(equal protection of the laws),當初立法的意旨也是傾向於法的「適用」,並未及於立法內容或拘束立法權。

1919年德國威瑪憲法時代,也採取法適用平等的立場,認為「法律之前平等」(Gleichheit vordem Gesetz)與「法的平等」(Gleichheit des Gesetzes)在意義上完全不一樣,前者指行政、司法運用法律時應平等適用,後者才涵蓋法訂立時內容應平等,當時威瑪憲法條文在解釋上採用前者,故只要求法律適用的平等。

其他採同樣立場的還有,比利時(1831年)憲法、法蘭克福(1849年)憲法、普魯士(1850年)憲法等。19世紀歐洲正值國會萬能的時代,認為代表國民的國會所制定的法律,不能再接受是否違反平等原則的審查,國會的立法權也不應受拘束。

批評此說者認為,平等理念是人權發展過程中一再被確認的基本原理,應該是國家權力之上的價值理念,即使實定法上有「法律適用平等」的規範,應解釋為僅對行政、司法有拘束力,但也不能因此而排除平等原則得拘束立法作用,或認為平等原則與法的內容無關。

事實上,平等原則不只是拘束一般法律,效力高於法律的憲法、條約、國際法也同樣適用平等原則。故國家立法作用也必須受拘束,其所制定的法律內容應符合平等原則,是一種必然存在的「原理」。

何況,如果種種差別狀態或不平等制度,都可以經由立法而正當化,認定惡法亦法、法律萬能,則要求適用這種法律時必須平等又有何意義。

肯定拘束立法權說:法律之前平等應及於國家所有的權力作用,因此必然要求法內容的平等,立法作用應受平等原則的拘束。法內容不平等或有差別待遇,則適用過程再如何要求平等,結果仍是不平等,使平等喪失存在的意義。

例如,人種隔離制度下的法律內容,已經不平等的對待黑人,則在怎麼平等適用法律,也不可能使黑人取得平等地位。

因此,美國最高法院隨後認定,立法作用應受平等原則拘束,要求「平等的法保護」(protection of equal laws)原則。

其他各國,例如,瑞士憲法第4條也一再地強調法內容之平等。西德基本法第1條第3項更明確規定,立法、行政、司法作用都應受平等原則拘束。

由此可知,現代國家保障法律之前平等,則國家所有的權力作用應積極的保障國民享有實質的平等,特別是立法作用更應依據平等原則立法,扮演著主導實現平等理念的角色。

然而,法律「內容」的「平等」其意義為何,有必要進一步釐清,不可誤以為是要求法律內容的絕對平等,應認清是要求達到「平等」的目的及符合「平等」的原則。

法律內容絕對平等,結果有時候反而會形成實際作用時產生不平等的現象。例如,刑罰不分年齡的處罰犯罪者,將使未成年者在心智未成熟的情況下,成為不平等的受刑人。

因此,雖然確立平等原則可以拘束立法作用,但是立法的內容應如何符合平等原則的問題,並非一句「法律內容應平等」就可以解決。

五光十色的法律中,其內容是否符合「平等」原則,並非任何人可以主觀的、直覺的認定,而是必須經由學理探討、判例研究與解釋等,形成客觀、合理的「基準」,才能判斷是否未違反平等原則。這就延伸出有必要對平等原則的基準,做進一步的探討與研究。

二、行政作用

行政機關執行法律或國家公務員執行公務時,都應受平等原則拘束,不能因人、因事而採取不同對應或差別待遇。基本上對行政機關法適用平等的要求,與法治國家要求依法行政原則有密切的關係,但是兩者並非完全相同。

平等原則對行政作用的拘束是全面性的,包括依法行政、行政中立、行政裁量,甚至公務員的所作所為都可適用。行政作用的平等,在適用上有以下幾點應予注意。

2014年台北市長選舉時,兩位市長候選人都遭到檢舉涉嫌逃漏贈與稅,情節雷同,但金額差距龐大,但是,國稅局卻嚴格追查金額小者,反而徹底忽略大者,引發各界質疑行政不中立。

首先,有關法適用平等方面,法律已有規定事項,且事實要件符合,則行政機關應依法執行。此時,若對A執行,對B不予執行;或是對A執行,對B則不依規定的方式執行,都涉及平等原則的違反。一般稱之為特權或是利益關說的結果。

此外,法律已有規定事項,且有事實要件發生,但行政機關原則上並未執行。此時,若行政機關特別針對A執行,則違反平等原則。

然而,要求行政作用符合平等原則,在判斷方面難免涉及各種複雜的因素。事實上,各種法的執行都不可能百分之百,此時若一一的認定違反平等原則無效,必然會因而產生困擾。

例如,取締違規停車,因為警力有限,根本不可能百分之百檢舉取締,又如違建的拆除也是不可能全部執行,在此情況下若引申為違反平等原則並非妥當。

既使能證明行政機關執行時,明顯賦予特定者特權或免除義務,也只能控訴行政機關違法濫權,並不能據此引用平等原則,排除違反者本身的責任承擔。

其次,行政裁量雖然賦予行政機關有自由裁量的空間,但是一旦行政機關針對事實要件做出裁量,必須維持對同樣事實要件狀態者一樣的裁量內容。

換言之,裁量雖屬行政機關得自由決定的對應或處分,但是當相同狀況的裁量結果,互相比較之下有差別時,則屬違反憲法保障之平等原則,此時已涉及裁量權濫用的問題。

最後,平等原則適用於憲法、法律,與其條文中是否明文規定無關。國家公務員法若明文規定,公務員應遵守平等原則,執行公務不得有差別待遇,當然拘束公務員的職務行為。即使法律未明確規範,公務員仍應依據平等原則處理公務、行使職權。

由此可知,行政作用與公務行為都應該積極的適用平等原則,平等的要求與各項基準也拘束行政的相關事項,並不需要再特別立法明文規範。

三、司法作用

司法機關的作用與司法審判同樣受平等原則的拘束,有關訴訟制度、判決、審判手續等,都應適用平等原則。

特別是,司法機關所審理的案件或違憲與否的審查,也都經常與平等原則有關,平等相關的基準、理論也大多是在各種審判中發展形成。

因此,司法作用是各種國家權力作用之中,與平等原則適用的關係最為密切者。這一部分將以專章探討,在此不再重複。

參考資料:許慶雄、201512、『人權之基本原理』、(台北:秀威資訊科技股份有限公司)、336頁。

下週授課內容與綱要:

32週:平等原則與國家制度

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