第32週/平等原則!租稅與社會福利制度 – 台灣憲法學會

第32週/平等原則!租稅與社會福利制度

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

平等原則與租稅制度

國家的活動必須依賴向國民課稅來維持,但是長久以來課稅是否公平,如何公平一直是國民高度關注的焦點,也一直是極具爭議性的問題,如果處理不當常會引起重大的政治抗爭。

一方面,現代國家應積極介入、調整國民經濟地位的平等,租稅制度對國民日常經濟生活條件影響極大,所以也是國家調整國民之間經濟不平等的主要手段。

另一方面,「租稅平等」雖然是各國租稅制度共通的基本原理,但是如何規定才能使國民公平負擔稅賦,所謂稅制的平等應考慮那些原則與基準,論及這些具體實際的規範時,就會出現不同的主張。

例如,針對所得課稅時,平等負擔原則就有以下三種型態。

1、以人為對象均等的課稅,一般又稱為人頭稅,不管收入多少或情況如何,每一個人都繳納同樣的稅金。

這種數字上的平等,實際上較有利於經濟上的強者,但對於經濟上的弱者而言卻是一種沈重的負擔。

2、依收入所得多寡,平均的課徵一樣百分比的稅金。這種方式雖然已較接近實質平等原則,但是對收入不足以維持最低生活的貧困階層課稅,卻違反生存權保障的原理。

同時這也會因為要向仍有納稅餘力的高所得階層課稅,而將連帶使中、低收入階層承擔更重的負擔。

3、依所得高低採不同的累進稅率。此方式由形式上看來似乎有欠公平,但實質上卻是調整經濟地位平等的合理制度,因此目前被先進各國採用。

由此可知,有關租稅制度的平等,應考慮到國家財政需要、社會結構、經濟發展階段、所得分配比率、國民生活水準等各種因素,才能達到實質的平等。

另一方面,租稅平等也涉及所得稅、消費稅、營業稅等各種不同的稅目,與個人、法人、投資者等不同的課稅對象之間,在整體稅收上應佔的比例是否符合平等原則。

所以對任何稅目或對象的過度偏重,都會造成某一部份國民在納稅負擔上的不平等,租稅制度在制定時也就必須慎重對應。

租稅制度的平等,第一次的判斷權限歸屬於立法機關,這是因為依據租稅法定主義,任何向國民徵稅的行為,都必須有法律依據。

國會在制定租稅法的過程,就應注意到上述的各種狀況,慎重檢討稅目、稅率等是否符合平等原則。這一部份屬立法的內容應符合平等原則的問題。

其次,租稅制度的平等亦涉及行政機關徵稅的過程。應有效防止逃稅、漏稅等行為,如此才能符合租稅平等原則。

然而,行政作用的效果很難達到百分之百,逃漏稅的情形難免會發生,此時納稅者引用平等原則來抗議租稅制度的不平等,並不妥當。

因為稅的徵收執行不力或導致有逃漏稅現象,並不能引申出依法納稅者受到不平等待遇的結論。這是屬於如何加強取締、加重刑罰,以防止這種違法逃漏稅行為所造成的不平等現象。

但是如果是涉及稅的徵收採用不同方式,導致某一種方式比另一種方式容易逃漏稅,這就與平等原則有關。

例如,薪水階級的所得收入公開、明確,其所得稅的徵收率幾乎達到百分之百。但是自營業者的所得並不是那麼的透明化,其徵收率就降低許多,兩者之間明顯不平等。

平等原則與社會福利制度

社會福利制度是國家為落實社會權保障,使國民在基本的經濟、社會生活條件上享有平等的分配,所架構的各種制度。

福利制度的本質就是為了追求實質的平等,因而在各種國家制度中與平等原則的關係最為密切。國家所能掌握的資源有限,因此社會福利如何公平分配的問題,一直存在著各種不同的主張。

例如,有關全體國民的福利,包括年金、醫療、教育等,應如何分配才符合平等原則,國會在立法過程及預算審查過程,都應考量各種因素再做決定。

又如,對於特定弱者的福利,則與實質平等理念有關,如何在合理的範圍內特別保障,又屬另一層次有關平等原則適用的問題。

因此,社會福利制度與平等原則適用的問題,可以區分為以下幾種不同的型態。

第一﹑福利制度如果是涵蓋全體國民,包括國民醫療保險、國民退休年金等制度,在保障上應力求平等享有,比較接近形式平等,在負擔方面則應依據經濟能力,採取實質平等的原則對應之。

第二﹑對特定弱者特別加以保障的福利制度,包括身心障礙福利、貧困生活補助等制度,則是關係到福利享有是否符合正當性、合理性,屬於「合理區別」的相對平等問題。

第三﹑福利制度的設計是否對特定屬性的國民有差別待遇,或使其享有過度保障的福利,因而造成實質上的不平等。

第四﹑國家整體的社會福利體系,是否已達到現代福利國家的基本要求,福利制度是否能使全體國民享有基本的生活條件,實現實質的平等。

以上這些關連到社會福利制度的平等原則適用,都廣泛的涉及社會結構、經濟發展程度、現實的國家財政等複雜因素。主要仍然委由立法機關裁量、判斷,是否符合平等原則。

司法的判斷如果只依據平等原則實在很難介入,當事者必須提出實際的相關要件,依據明確的審查基準,採取較嚴格的審查方式,才能客觀、正確的判斷法定的福利制度是否違反平等原則。

平等原則與私社會關係的部分

傳統的憲法理論認為,人權的效力應該限定於國家權力作用的部分,並不適用於私社會關係。然而,現代的憲法理論已確立,人權保障的效力及於私社會關係,一般稱之為「第三者效力」。

平等原則是人權體系的一部份,其效力如何適用於私社會,判斷基準及界限何在與其他的人權完全相同,故在此不再加以論述。

以下分別由:國家權力得介入部分;國家權力介入受限制部分,分別加以探討。

原則上國家權力介入處理私社會關係時,應適用平等原則的部分,可區分為以下三種型態。

第一﹑憲法明文規定國家權力應主動介入私社會之間的相互關係,以維護平等保障的部分。

例如,社會權的所有條項、家族關係、婚姻關係等一般各國憲法都明文規定適用平等原則,則國家權力依法可介入私社會關係,依據平等原則處理。 這一部份的適用平等原則,應採積極主動方式及較嚴格的基準。

第二﹑私社會關係若屬於國家權力不宜介入部分,原則上國家權力無法主動介入。但是相關當事者要求國家權力介入處理其相互關係時,則不可拒絕適用平等原則。

此時,國家雖處於被動狀態,仍應適用平等原則,處理私社會關係。反之,國家被要求介入私社會關係時,若因為國家權力作用而導致違反平等原則的差別效果發生,則國家權力應拒絕介入,以免違憲。

第三﹑國家應以優先保障措施調整方式,化解私社會之間的不平等待遇或差別狀態。

例如,社會上對某特定少數族群,在購屋、租屋時採取差別,則國家得在國宅政策上採「優先保障措施」(特殊)優待,促使受差別者的居住條件能獲得改善。

但是採用此方式,應採嚴格審查基準認定其合理性、正當性,也要注意如何避免其固定化。

至於,有關國家權力介入受限制或無法介入的部分,主要都是涉及個人自由人權保障的問題,屬於人權之間的調整與對抗的關係。

例如,個人因為思想、情感上的偏見,在日常生活中的交友、婚姻、商業往來關係,對特定人種有不平等或差別態度。此時,國家權力實無法介入,否則將侵害個人思想、信仰自由及人格的獨立自主。

因此,國家唯有從教育或相關政策著手,加強一般國民有關平等理念與人權保障思想的學習,形成國民健全的人格,如此才能化解私社會之間所存在的差別狀態與不平等待遇。

一個社會要多數月領22K的勞工族群,納稅養退休可領如此誇張的月退,當然造成嚴重的社會不公平。

參考資料:許慶雄、201512、『人權之基本原理』、(台北:秀威資訊科技股份有限公司)、336頁。

下週授課內容與綱要:
選舉制度的平等:
選舉過程的平等很重要。名額分配、選舉制度既使符合平等原則,如果選舉過程無法保障平等,則選舉所產生的結果仍然是不平等。

請各位思考並申論相關見解與質疑。