第33週/平等原則與選舉制度 – 台灣憲法學會

第33週/平等原則與選舉制度

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

民主國家的選舉制度,除了希望能設計出反映民意、使國民主權得以落實的制度之外,也必須符合國民參政權平等保障的原則。

選舉制度與平等原則之適用,首先是關係到如何「排除差別」的部分。傳統的選舉制度都對國民參與選舉的資格存在著各種的限制,一般又稱之為限制選舉。

限制選舉是相對於普通選舉的概念,一般常誤解為限制選舉是相對於平等選舉的概念,實際上兩者是屬於不同範疇的概念。

例如,限制女性參與選舉、要求納稅額或資產的額度、教育程度、社會地位、信仰等。使國民無法普遍的享有參政權,形成政治地位的差別待遇。

現代的選舉制度,依據保障政治地位平等及排除對國民的差別原則,已採用國民不分性別、身份、地位,都能普遍的享有參政權的普通選舉原則。

然而,有關選舉差別的問題或狀況,目前在以下幾個部分仍有爭議。

第一﹑年齡因素。隨著科技發達及教育水準的提升,過去規定的年齡基準,已有逐漸下降的趨勢。雖然如此,在考量限制年輕人參與選舉的年齡因素時,實有必要針對合理性、必要性等基準,提出更具體的資料及依據,否則很容易被認為有不平等的待遇。

投票年齡限制

第二﹑身心障礙因素。現代選舉的秘密投票原則,要求選民必須獨自完成投票手續,因而造成身心障礙者的投票權被剝奪。如何在制度上特別考量,儘量避免對身心障礙者形成差別,也是必須注意的問題。

第三﹑缺席者投票制度。有關投票日當天因為種種因素而無法出席投票者,是否應設計提前投票制度,以保障其參政權平等,有關此點在學理上有正、反兩種不同意見。

反對者認為,缺席者無法投票與平等原則無關,設計特別制度保障某些人享有特殊的投票方法,反而違反平等原則。

贊成者認為,參政權平等應保障全體國民有平等的投票機會,婦女因產期因素,或是公務人員因為勤務關係而被剝奪投票權,明顯違反「實質」平等的保障,在合理的範圍內,應設計特別的投票制度,排除剝奪其投票機會的不平等因素。

理論上,投票日必須參與選務及維持治安、國防的公務人員,其投票權若因此而被剝奪,除非有充分合理的依據,否則即屬明顯的違反平等原則。

目前在選舉管理技術上,要設計出一套防止各種舞弊的事前投票制度,使缺席者亦能享有投票權,應該是沒有任何困難。

至於此一缺席者投票制度,若擴大適用於一般因為私人因素而無法在投票日投票的國民,雖然不屬保障平等原則的範圍,但是基於積極鼓勵國民參與國政與民主運作,實在沒有刻意反對的理由。

其次,選舉制度與平等原則相關的另外一部份是平等選舉的問題。所謂平等選舉主要包括,「一人一票、票票等值(one citizen one vote one value)」的原則,選舉制度的平等,選舉過程的平等,三部分。

1、一人一票、票票等值的原則

「一人一票」部分屬形式平等的本質,要求每一位選民都只能投一票,這在目前已無爭議。過去曾採用所謂「等級投票」制度,使特定階級、身份者享有兩票以上的權利。

現代投票方式雖然也有兩票制(選區制一票及比例制一票),這是所有選民都平等享有的兩票,並未抵觸平等原則。

「票票等值」是涉及實質平等的本質,要求投票的結果有相同的價值。投票的價值產生差別,主要在於國會議員選舉時,名額分配不均所引起。

例如某一選區選民數20萬選出一名國會議員另一選區則只有10萬即可選出一名,兩者在比較之下就出現不平等的狀態。

因此,必須在劃分選區時,注意到選民數的平均分配,才能保障「票票等值」。

2、選舉制度的平等

選舉制度如何設計才能符合平等原則,一直是高難度的問題。例如,複數當選制第一高票當選者與最低票當選者的票數,有時達到數倍之差,但是議席數卻同樣是一席。

單一選區制雖然可以化解這種不平等,但是由政黨公平競爭的角度來看,卻明顯地對小黨或新政黨不平等。

目前,先進各國大多採用「單一選區」與「比例代表制」的配套選舉制度,主要也是在衡量各種因素的平等之後,所設計出來的選舉制度,這是因為相較於其他的選舉制度,此種方式更能符合平等原則。

3、選舉過程的平等

名額分配、選舉制度既使符合平等原則,如果選舉過程無法保障平等,則選舉所產生的結果仍然是不平等。

因此,包括選舉運動方式、經費、媒體使用等都必須適用平等原則的規範,選舉的監督、投票、開票過程也必須維持行政中立,才能平等保障各黨派的候選人,使選舉的結果真正符合平等原則。

台灣立委選制嚴重違反平等原則

檢討台灣立委選舉制度,目前最嚴重的是違反一人一票、票票等值的原則,例如,金門,馬祖,原住民選區。

亦即,同樣是選出一席立委,但是選民人數差距懸殊,具體來說,金門選區10萬餘,澎湖選區8萬餘,馬祖選區不到1萬,卻都各有1席立委。

但是,以宜蘭選區為例,選舉人數高達35萬餘,只有一席立委,相對之下,違反「票票等值」的原則,對宜蘭選民的「國民主權」,造成嚴重的相對剝奪。

同樣的,原住民選區的選民人數約54萬人,卻擁有6席次的立委,也是違反「票票等值」的原則。

在立法院總共只有113席的情況下,卻有高達9個席次,是嚴重違反「票票等值」的設計不公平,構成了一個制度上的絕對偏向,卻至今未處理。

參考資料:許慶雄、201512、『人權之基本原理』、(台北:秀威資訊科技股份有限公司)、336頁。

下週授課內容與綱要:

平等原則之基準

平等是一種比較的概念,依據什麼來比較就必須有一個比較衡量的基準,這就是有關平等原則基準最直接、單純的解釋。

請各位思考並申論相關見解與質疑。