第37週/三階段司法審查平等原則之合理性基準 – 台灣憲法學會

第37週/三階段司法審查平等原則之合理性基準

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

平等原則的「合理區別(檢驗)原則」(rational classification test),經由具體案例及學理探討的長期發展,已成為探討平等問題的基本原則,同時也逐漸形成體系性的檢驗基準。其中與基準判斷有關連的事項,主要有以下二部分。

區別的對象是屬於「人種」、「信仰」、「性別」、「出身」、「國籍」的哪一類型,其檢驗的基準將有所不同。

另一方面,平等原則作為準則性人權本質,其所涉及的人權種類是哪一類,例如是自由權、社會權、參政權,都會影響其應採用的基準,人權分類的不同性質與所採基準的類型有密切關連性。

區別與對應時的立法內容與平等原則保障之關連性,會影響審查時基準的選擇。換言之,審查時在判斷所採用的對應方式或手段是否能有效達到平等保障目的時,與基準之類型選擇有很大的關係,不同的基準會產生不同的判斷。

此外,合理區別原則也引伸出,國會立法作用涉及平等與否的爭議時,司法審查介入的界限(基準)何在的問題。亦即,國會對立法「目的」與「達成目的手段之選擇」雖有高度裁量與判斷的主導權。

但是國會裁量之後所制定的法律,實際的效果是否符合目的,手段的選擇是否妥當,理論上應由國會以外的權力(司法)機關來審查。有關平等原則基準之研究,主要的也就是司法審查基準的部分。

傳統的「平等原則司法審查基準」概念認為,國會對於立法目的、立法事實與達成目的所採手段,應有裁量權限,國會的立法目的及所採對應手段,除非造成不合理的、明顯的不平等,否則司法審查應尊重國會的區別與對應,不應介入審查。

因此,國會立法若引發平等與否的爭議,或國民有要求平等保護的提訴,司法審查只要認定法律的區別或對應有合理性的因素,則幾乎都會判斷符合平等原則。

然而,隨著福利國家的出現及社會權保障納入人權體系,對於國民要求平等保障的訴求必須格外的重視,政府的立法或政策是否違反平等理念,遂成為廣泛接受嚴格審查的對象。

因此,現代的「平等原則司法審查基準」,已不再像傳統般的高度尊重國會的立法裁量,而傾向以「平等保障」為優先考量的介入審查基準。

首先,有關區別與對應的「對象事項」或「人權類別」部分,屬「憲法理念」保障層次的部分,司法審查應積極介入,以維護平等保障原則。

例如,法律以性別因素,限制女性參政權利的的差別規定,司法應全面介入審查。

其次,有關「立法目的」或「手段與達成效果」的部分,原則上屬國會基於「權力分立」層次而來的權限,法律內容是否違反平等原則的判斷,司法審查的介入應較慎重,宜採消極姿態。

例如,法律對外國人權利(參政權)的各種限制,並未涉及上述憲法理念的保障原則。司法審查只有在「目的」、「手段」明顯不合理的狀態下,才有介入的空間,否則原則上應尊重國會的裁量與判斷。

由此可知,有關人權的各種區別、對應是否違反平等原則;有關立法的目的、手段、效果是否符合平等原則,是處理平等與否的爭議焦點。因此,其司法判斷基準何在,一直是學界研究分析的核心。

目前憲法學界以美國30年代逐漸形成的理論為基礎,發展出「三階段審查基準」論,此論已成為平等原則司法審查基準的主要學說。

一般稱之為;「合理性基準」(rationality test),嚴格的合理性基準(strict rationality test),嚴格審查基準(strict scrutiny test),以下分別探討其意義及適用要件。

合理性基準

合理性基準或合理性依據基準rational basis standard of review)之要件如下:

立法目的具備正當(legitimate)性,對應手段雖採不相等方式,卻與達成上述目的在形式上有合理的關連(rationally related);立法機關對於所採手段與目的達成之間的適合性(fit)有充分的裁量主導權;主張違憲者應負「舉證責任」。

合理性基準是1910年美國最高法院判決所形成的理論,該理論認為法律在必要時會區分(分類﹑classification)適用者與非適用者,這種分類若與法律所要達成的目的,有「合理」的關連性,則可以對分類後的同類者同等的對應,對不同分類者則不一定同等的對應。

換言之,依此理論,「分類」是其核心部分,分類若「合理」則不同的對應或因而產生不相等的結果,都不至於違反平等原則。至於分類是否合理,有以下四項準則,學理上又稱「林茲理法則」(Lindsley rule)。

1、分類是基於合理的因素,並無恣意、武斷的情形,則平等原則應容忍這種分類所形成的不同規制標準與目的。

2、分類的實際效果,並不一定要具備數字、計量上的正確或相同,也不必完全避免不平等的狀態。

3、當分類的結果產生問題,任何的事實狀態如果能確實證明是合理的來自分類,則應認為法律制定當時已設定存在著此一事實狀態。

4、對於分類有疑問者,應負責證明該分類的不合理及恣意武斷。

依據以上有關合理性基準相關要件的分析,國會制定的法律只要具備正當的目的,例如社會公共利益、國家安全、秩序、經濟發展的需要等,即可針對職業、財產、身份、地位等加以區別或分類,並可採取「不相等」的對應手段,以達成該目的;同時,達成目的與手段選擇之間在形式上、觀念上有相當關連性,就屬合憲性對應,不應視為違反平等原則。

因此,主張違反平等原則者,必須提出該立法完全不具正當目的或所採手段與達成目的完全無關的證據,才能促使司法判定該法律違反平等原則。

事實上,法律內容都多少具備正當目的,所採手段與達成目的之間也都有相當的關連性,要證明國會立法「毫無疑問的明顯」不具備合理性,違背憲法賦予之裁量權限,幾乎是不可能。

因此,國會通過的區別或不同對應手段,要經由合理性基準判定違反平等原則,幾乎不可能。故一般又稱之為「最小限審查」(minimum scrutiny),其結論可以說當然是合憲性推定。

另一方面,司法機關依據合理性基準審查的結果判斷合憲,排除認定違反平等原則,也都提出以下的相同理由。

1、司法對於法律是否違反平等原則的審查,應採抑制的、消極的姿態。

2、法律所設定的分類,及其與立法目的之間的關連,原則上應廣泛的認定其合理性。

3、探討立法目的時,應充分尊重立法者的意思,且避免介入立法目的之實質審查。

4、法律作用而形成的社會安全、衛生、道德方面的利益,應優先於部分個人的利害因素。

由此可知,一旦選擇合理性基準,則幾乎不可能出現違反平等原則的判斷,司法審查所能介入的空間也非常有限。

因此其適用對象原則上應以「毫無疑問」應予區別的對象,例如,外國人或國家公務員等對象的爭議或經濟自由權利的部分,例如:商業廣告或營業條件的規制等,才適合採用此基準。

一般外國人與本國人的權利或法地位都有區別,若涉及平等原則的審查,多採合理性基準。

目前國際社會仍然以主權國家為基礎在運作,雖然有逐漸形成人權國際化的傾向,但是本國人與外國人之間的區別及不同待遇,必然在各種範疇繼續存在,特別是涉及公務員任用資格及參政權的部分,一般都採用合理性基準審查。

另一方面,經濟自由規制中涉及平等原則的爭議,傳統的司法審查亦採用合理性基準,廣泛的認可立法機關的裁量判斷。

然而必須注意的是,現代人權體系中,涉及經濟自由規制與平等原則的爭議,可區分為二種不同的目的。

一是消極的目的,規制經濟自由是為了社會共同利益及公眾利益,這一部份仍然採用合理性基準審查。

一是積極的目的,規制經濟自由若是基於福利國家理念,或保護經濟上弱勢者,這一部份目前則採用下述的「嚴格合理性基準」。

合理性基準一向被形容為「理論上最小限、實際上無審查作用」的基準,主要原因在於該基準對於合憲性認定,只是對立法當局從事立法時的判斷,是否具備「形式上」的合理性做審查,只要是形式或觀念上合理則司法審查就沒有介入的空間。

換言之,民主國家的國會立法,本來就是依據事實需要,理性的依據多數決來立法規範之,形式上當然具備合理性,要證明國會未依據合理觀念作非理性的立法,事實上非常困難。因此,要依據合理性基準,判定法律違反平等原則,幾乎不可能。

值得注意的是,合理性基準運作過程中,亦逐漸發展出不適合引用此一基準判斷的某些原則,而無形中促使其他的基準形成。

例如:有關人權中有些種類不適用「合理性基準」的原則而形成。這些原則被提出之後,因當時尚未形成嚴格審查基準,故只被引申為可以傾向違反平等原則,做出違憲判斷的原則,與嚴格審查基準仍有差異,故有學者亦將其定為基準之一,與下述的「具威力」合理性基準,形成五階段審查基準。立法規制人權保障條項部分,其合憲的推定範圍原則上應極為狹小。

立法若影響到民主主義制度的基本運作程序(選舉投票、政治組織、集會活動),原則上應採取更為嚴格的司法審查基準。少數弱勢者(宗教、族群)的權利,司法審查原則上應特殊予以保障。

40年代當時認為,符合以上三原則的狀況應不適用合理性基準的審查方式,而是依據事實狀態做「實質的」判斷,並由立法者負舉證之責,證明立法目的的合理性及目的與手段的實質關連性,並未違反平等原則。因此使合憲性大為降低,並傾向出現違憲判斷的可能性。

80年代,為避免使傳統的合理性基準成為司法審查時的「無用」基準,又發展出「具威力」(with bite or with teeth)的合理性基準,明顯與過去「單純」的合理性基準(mere nationality standard)有所區別。

前者在「適用上」的違憲審查方面,比後者更具備有力的審查範圍與效果,又稱合理性基準的「第二水準」(second order)審查。基本上,此一基準應介於合理性基準與嚴格合理性基準之間。

不尊重差異的平等,未必公平

參考資料:許慶雄、201512、『人權之基本原理』、(台北:秀威資訊科技股份有限公司)、336頁。

下週授課內容與綱要:

嚴格合理性基準、嚴格審查基準之目的與手段的關連性。

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