第45週/美國有關選舉的平等保護 – 台灣憲法學會

第45週/美國有關選舉的平等保護

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

美國的獨立戰爭主要是在英國殖民時代,沒有平等、公正的代表而引發,所以平等的選舉及選出公正的代表,一直是美國建國以來不斷堅持的理想。

因此,有關選舉的平等,美國一直非常重視,與他國比較也領先一步。雖然如此,仍然有定額分配不均、投票權的人種差別,這兩項違反平等保護的問題存在。

有關定額分配不均的問題

所謂定額分配不均(mal apportionment)是指議員議席與選民數的比例分配不均,都市地區的議席選民過多造成「過少代表性」(under representation),農村地區的議席選民過少造成「過大代表性」(overrepresentation),使選舉權不平等。

當然,定額分配不均同時也涉及選舉區劃分不當(gerrymandering)的問題,,兩者之間是互為表裡的同一問題。20世紀的工業化發展,使農村人口大量向都市集結,是形成定額分配不均的主要原因。

例如,喬治亞州的最大比例是82萬人一議席,最小則是27萬人一議席,兩者之間的差別有3倍之多。這種不均衡狀態隨著時代的發展愈來愈明顯,使投票權的一票價值不平等,這種情況是否違反憲法的平等保護原則,逐漸成為必須面對的問題。

50年代開始,有關定額分配不均的訴訟開始出現,但是初期的司法審查,都採取避免介入的立場。美國最高法院在Colegrove事件中指出,有關議席分配與選區劃分等問頭,屬高度政治性質範疇,實不宜由司法介入判斷其違憲(違反平等保護)與否。

美國最高法院在Kidd事件中,亦同意田納西州最高法院的立場,認為司法若判決議席分配與選區劃分違憲,將使議員喪失席位、議會形同不存在,結果權力分立體系會瓦解,故司法機關應拒絕審查。

司法機關採取這種迴避的立場,同時議員自身為了維護既得利益,也逃避修改選舉法規的責任,結果這種選舉權不平等的狀態繼續被擱置。

然而,1962Baker事件,最高法院推翻過去判例,首先,認為定額分配不均並非「政治問題」,因此是否違反平等保護原則,應容許司法有介入審查的空間,採取司法積極主義原則。

其次,判決又認定,有關選舉權事項是民主制度最基礎的部分,若不能符合平等保護原則,將危及民主的根基。

此一判例出現以後,引起美國39州也陸續提起相同性質的訴訟,要求每一位選民的一票在可能的狀況下(as nearly as is practicable)應與其他選民相等,因而使選舉的平等保護原則自此確立。

有關人種因素的選舉權差別

南北戰爭結束之後,既然解放沒有法地位的黑奴,使之成為自由人,依法理應與其他美國公民一樣的享有選舉權。但是當時的白人社會認為,一旦賦予黑人平等的選舉權,政治權力結構會產生巨大的變化,特別是南部各州更擔心因而引發危機,故黑人的選舉權並無進展。

因此,政府不得不立法或修憲來確保黑人的選舉權。1867年的「重建法案」(The Reconstruction Act)明文規定南部11州應賦予黑人選舉權;1868年憲法修正14條除了強調法地位的平等保護之外,第二款特別規定非法剝奪公民選舉權的州,其國會議席將被縮減;1870年憲法修正15條又再度明文規定,不得以人種因素剝奪選舉權。

由此可知,當時被解放的黑奴,並未順利的取得選舉權。既使以憲法明文保障,南部各州仍然以州所擁有的選舉相關手續法制定權,訂定以下各種阻撓黑人取得選舉權的制度與法規。

美國為民主憲政先進國家,但是黑人的選舉權利,曾經長期遭到南方各州白人,以各種技術性手段剝奪侵害,造成實質不平等。

投票稅

投票稅(Poll Tax)又稱人頭稅,1890年密西西比州(Mississippi)州憲法規定,公民必須繳納2元美金的投票稅才能享有投票權,投票時得要求提出納稅證明才准予投票。此規定基本上是為了排除黑人的投票權,因為一般處於經濟弱勢的黑人,大多數都不願意或無能力支付稅金來取得投票權。

此外,手續上,投票時要求提出納稅證明,使很多黑人因遺失或忘記攜帶該證明而喪失投票權,同時,規定「得」要求提出納稅證明,亦可使監票員在裁量時採差別手段,只針對黑人選民要求提出證明。很明顯的,當時南方11州實施的投票稅,是為了使黑人投票權在實施過程中受到排斥。

雖然,投票稅是否違反平等保護原則的訴訟在各州提起,但是判決都認為並未違反合理性基準。其理由是,各州有權決定選舉資格,投票稅是用於教育費,以排除文盲、不關心政治、無知的民眾,以使民主政治進一步落實,其目的具備正當性,符合合理性基準。

因此,民權運動組織最後也認為,依賴司法審查不可能廢除投票稅,故積極推動黑人選民繳稅以取得投票權的運動,放棄司法抗爭的手段。另一方面學理上也認為,各州要求繳稅才能享有投票權是合憲的,除非修憲否則無法對抗投票稅。

所以一直到1964年美國通過憲法修正第24條,明文禁止以未繳稅為理由剝奪投票權,才使阻撓黑人投票權的投票稅完全被廢除。

白人初選制

白人初選制(White Primary)是指,在正式選舉之前,政黨提名初選投票過程,只允許白人參加選出正式候選人。南部各州在20世紀中葉以前,幾乎都是屬民主黨的勢力範圍,因此民主黨所提名的候選人,必然在正式選舉中當選。換言之,黑人若無法參加民主黨初選,等於是沒有被選舉權。

因此,美國最高法院於1927年判決,政黨初選與一般選舉一樣,是國家選舉正式活動之一,適用平等保護原則,故只允許白人參加的初選制違憲。

但是南部各州又以「政黨黨員資格屬各黨內部決定」為由,排除黑人參與,堅持白人初選制。最高法院1932年判決,又再認定該制度違憲。

因此,民主黨仍區隔州的初選與黨內初選,主張憲法只規定州的行為,私人社團內部應不適用。此一說法最高法院在(Grovey V. Townsend 295 U.S. 45(1935))的判決中,認定合憲,其理論為,

1、修正1415條只規範州的行為,私人或私社團間的行為應不適用,

2、政黨與政府機關性質不同,政黨只是由政治立場相同者自行組成的組織(Voluntary Association),甚至只是私人的俱樂部(Private Club),初選與正式的選舉完全不同,只是推出候選人的手段(nominating device),公權力不應介入干涉。

然而,最高法院於1941年開始的一連串判決中,再度確認白人初選制違憲,其主要理由如下:

1、修正第15條可以適用於私人行為,何況政黨初選是州政府選舉運動的一部份,更應受規範。

2、初選在實際選舉過程中,扮演很重要的角色,並非完全無關的私社團活動。

3、拒絕黑人參加初選活動,是違反平等保護原則的人種差別(racial discrimination)。

因為美國是政黨政治高度發展的國家,其選舉制度的設計又與政黨有密切關連性,因此對政黨的公共性有特殊的認定基準。

但是若由其他民主國家來觀察,政黨與政府之間的關係有相異之處,特別是有關政黨內部活動與政黨公共活動,是否應一視同仁,完全適用法規範,也都有進一步檢討的必要性,無法完全比照美國。

自此,白人初選制的違憲性確立。1964年憲法修正第24條更明文規範初選制與投票權、選舉權有關,必須受憲法與相關法律規範。

登記手續的差別

美國選舉法規定,公民在投票之前,必須先向選舉委員會登記,才能在投票日依名簿登記順序取得投票資格。

這雖然只是選舉管理上的事務處理,卻也被利用作為剝奪黑人投票權的工具,利用登記時書寫不清楚,或無關緊要的錯別字為理由,使多數黑人未被列入選舉投票名簿。

因此,國會於1964年的民權法案特別規定,不得以名簿登記手續上的瑕疵,剝奪投票的權利。此後才無法再利用此一方式剝奪黑人的投票權。

讀寫能力測驗

讀寫能力測驗(literacy test)是指,國民必須通過文書讀寫測驗合格,才能取得投票權的規定。這也是南部各州為了阻撓文盲較多且教育程度較低的黑人取得投票權,所採取的最有效的手段。

所謂公民必須通過「書寫、閱讀、理解、解釋」憲法與民主共和體制的能力測驗,才能擁有投票權的規定,由於其基準不明確,範圍深度也很廣泛,若任由測驗者自由裁量,幾乎可以阻止大多數人通過測驗,達到剝奪其投票權的目的。

例如,阿拉巴馬州(Alabama)自19561961年間,接受測驗的黑人有75%未通過,其中包括碩士6人、學士152人、專科222人、老師108人,甚至還有一位大學教授,由此可證明其阻撓取得投票權的威力。

相反的,為減少白人文盲通不過測驗者的數目,各州亦同時制定「祖父條款」(Grandfather Clause),規定任何人只要其祖父在1866年以前已擁有投票權,即可免受讀寫能力測驗。

因此,南北戰爭前早已擁有投票權的白人及其子孫,都不必受測驗的困擾,使該測驗更露骨的表明是針對黑人。

有關讀寫能力測驗的訴訟,美國最高法院一直判定為合憲,其主要理論如下:

1、選舉權的重要性:選民做出賢明判斷是架構民主政治的重要基礎,選民投票就如同官員執行公務(official duty),必須具備相當的知性(some mental intelligence),測驗的目的如果是基於判定是否具備參與民主政治的能力,則有其正當性、合理性。

2、文字文化的環境需要:美國社會的報章雜誌、書籍等印刷物品極為普遍,閱讀這些出版品並吸收各種資訊、常識,是國民做政治判斷的前提要件,故選舉權要求具備閱讀書寫能力有其合理性。

3、選民自主性的判斷:民主選舉過程選民是否自主投票是重要關鍵,為了防止無知民眾被收買、操縱,影響民主政治的基本理念,要求具備一定的能力或資格才享有投票權,有合理的依據與必要性。

讀寫能力測驗在美國最高法院認定其具備正當性、合理性的情況下,遂成為黑人及少數人種取得投票權的最大障礙。雖然國會及社會各界都努力想要排除此一差別制度,但是因為測驗制度被認為合憲,故其存在具合法性。

因此,反對者只能從測驗內容方面著手,要求測驗內容應客觀、一致,同時應保持必要最低的標準。例如,以小學六年級教育程度為測驗基準,開放英文以外的語文等,希望能減低其阻撓的效果。

直到1966年最高法院終於判定,以讀寫能力測驗來決定投票權的制度本身,是違憲無效的。1970年美國各州終於完全廢除以讀寫能力作為選舉資格要件的制度,使美國終於實現符合「普通選舉」原理的選舉權保障。

由此可知,有關人種因素的選舉權差別,一直到1970年才徹底的廢除。美國被認為是民主制度的先進國,但是民主原理中最應該平等保障的選舉權,卻一直到1970年才真正實現「一人一票」的平等,實在令人感到意外。

實際上,依據1990年的統計,黑人在選舉名簿登記只佔60%,其中實際投票的只佔44%,這是否長期受差別所形成的後遺症,值得進一步觀察。

此外,70年代在美國各地提起,以選區劃分的手段瓦解少數族群投票影響力的訴訟,則是有關選舉平等保障的另一個爭點。

下週授課內容與綱要:

美國被認為是民主制度的先進國,但是美國黑人在私社會中,仍然受到各種抵制,無法真正保障黑人在日常生活中不受差別待遇。

是否法律對私人及私社會間的差別行為無法適用,是否公權力無法介入處理私人間關係?

請各位思考並申論相關見解與質疑。