第62週/法國設置憲法法院之背景與機能 – 台灣憲法學會

第62週/法國設置憲法法院之背景與機能

文/許慶雄(法學博士、台灣憲法學會理事長)

法國設置憲法法院之背景與目的

1958年第五共和憲法第7章(第56-63條)規定設置憲法法院,是法國政府制度史上的創舉。在此之前,法國1799年第一帝制憲法與1852年第二帝制憲法雖然有所謂「護憲元老院」(Sénat conservateur),但是其機能是為獨裁的皇帝排除法律的拘束。

1946年第四共和憲法雖設有「憲法委員會」(Comité Constitutionnel),但是本質上屬議會的附屬機關,其裁決並無法效果,只有警示作用,其「審理」的權限也明確的排除該憲法前文所列舉的諸多社會權保障理念,故絕非保障人權的違憲審查機關。

法國之所以不重視違憲審查制,乃大革命時期受到盧梭所提「法律是國民全體意志的顯示」理念的影響,將「法律與憲法」、「議會立法行為與國民意志」等同化,完全排除司法機關介入違憲審查的空間。此一憲法理念,一直是法國發展違憲審查制所無法突破的阻礙。

1958年憲法是在戴高樂總統的強勢主導之下制定,其目的主要是因為第四共和體制在議會權力及其制定的法律至高無上的傳統下,使行政機關無效率且政局不安定,故必須在權力分立體制內強化對議會的制約。

因此,當時在憲法中設置憲法法院的意圖,只是行政權制衡立法權的一環,與保障人權對法律做違憲審查的目的無關。

此一「高度政治性」憲法法院本質,可以由以下幾點觀察之。
1﹑構成人員由總統、議長任命,前總統為當然成員,具高度政治性。
2﹑審查對象以尚未生效實施的法律為主,成為阻止立法過程的手段之一。
3﹑提訴權限定在掌握政權的多數黨手中。
4﹑成立之後審查內容都是以議會與行政機關之權限爭議、總統權限等政府體制的權力支配為中心。

由此可知,憲法法院成立初期即充滿政治性目的,性質上即便可以勉強稱之為「憲法法院」,也是與人權保障無關,是受到政治權力支配的審查機關,無法稱之為真正的違憲審查機關。

法國憲法法院審查機能之轉型

法國憲法法院開始改革並轉型成為保障人權的違憲審查機關,一方面是,1971年「結社自由事件」判決,促使人權保障內容法典化;一方面是1974年的修憲,促使憲法法院的本質產生變革。

1958年憲法雖然突破法國的歷史傳統,設置憲法法院,但由憲法學的角度觀之,只能說是一種把權力作用的調節,納入憲法運作的「政治性審判機關」。

直到1971年的「結社自由事件」判決之後,憲法法院才主動積極的轉化為以保障人權機能為中心的機關。

不但以周詳細密的憲法解釋,使基本人權內涵由實質意義的憲法納入形式意義的憲法。

同時,也認為憲法雖未明文規定人權的審查屬憲法法院的權限範圍,但也未明文排除對人權的「實質的違憲審查」規定。因此,憲法法院開始以人權問題為中心,展開保障人權的違憲審查機能。

一方面,1974年修憲通過有關憲法法院提訴權擴大的條文,也對憲法法院機能的轉變產生影響。雖然修改的內容只通過,增加「議員60名」得提訴的內容,但是其實際所形成的影響卻很大。

有關憲法法院審查機能之改革,60年代開始就有「設置新的違憲審查機關」,由制度面徹底改革的主張。後來雖然由於種種因素的影響,變成僅由原來的權限與機能做部分修改,甚至最後修憲案只通過提訴權這一部分的修改。

但是經由這一次修憲的運作過程中,可以發現各界支持憲法法院轉變為保障人權機關的意圖及基本精神是一致的。因此,1974年的修憲雖然不能在實質的條文規定上使憲法法院徹底的改變,但在精神上的意義卻遠大於實際修改的內容。

這可由修憲案通過後,有關人權的判例逐年增加得到證實。憲法法院由制憲當時以調整立法與行政權限為主要機能,轉變為目前以保障人權為中心的違憲審查,可說是令人預想不到的變革。

最後,法國憲法法院由比較「違憲審查制度」的角度觀之,因為有以下的特徵:提訴權只限定於總統、首相、國民議會及元老院議長或60名議員,一般國民甚至法院都無提訴權;審查過程並未採行對審方式;原則上屬事前審查型,所以本質上乃有高度的政治性傾向。

法國憲法法院平等原理的判例與審查基準

憲法法院在1971年的「結社自由事件」判決及1974年修憲的擴大提訴權之後,有關人權的判決顯著增加。自1980年至1983年計4年之間,有關法律的審查件數共有45件,其中與人權有關的判決有31件。

同時,31件有關人權的判決中,與「平等原理」有關的佔28件。法國論及「平等」有其特殊性,憲法審查亦與各國有異,故使用「平等原理」而不用「平等原則」。

由此可知,法國有關人權的違憲審查歷史雖淺,但是與平等原理有關的判決所佔的比例極高,因此不論在質與量方面都足以成為學理探討的對象。以下,由判例來分析平等原理的法源依據、意義、審查基準等問題。

首先是,判例對平等原理法依據之默示立場。平等原理是憲法法院繼「結社自由」之後,第二次出現有關人權問題之審查。

1973年12月27日「職權徵稅事件」的判決中,指出違反「曾於1789年人權宣言中提及,於1958年憲法前文中嚴肅的再予確認的法律之前平等原理」。這是憲法法院判決第一次引用平等原理做為判決依據,肯定其憲法保障的效力。

值得注意的是,憲法法院雖然在判決中指出違反平等原則,但並未進一步論及平等保障的內涵、價值理念,也未指出相關的平等保障條文(例如,人權宣言第13條)。

往後憲法法院也一直維持著這種「不明確提示」平等保障條文或論述有關平等原理的立場。例如,1983年為止有關平等原理的判例有30件,但明示所依據條文或原理的只有4件。

憲法法院之所以採取這種類似逃避的「默示」立場,主要原因是面對2百多年前制定的條文,在解釋上有種困難,很多文字與現代的概念並不符合。

因此,憲法法院若在判決時採明示立場,明確引用某一條文加以論述,雖然可以使判決更具正當性、明確性,有助於判例的形成,但是難免也會使舊條文在某種程度上出現矛盾,逐漸喪失其存在的意義。

反之,憲法法院若在判決時採默示立場,避免明確指出依據的條文或詳加論述,雖然可以維護法源的完整無缺,使其繼續保持原狀,但也因此常被批評為憲法法院單以「憲法上的諸原理」,即可自設立場、自由解釋,有形成「法官支配」的危險性。

由此可知憲法法院針對平等原理採取不再詳加解釋的默示方法審查,對平等原理的概念、審查基準的形成與發展等之影響如何,尚有待之後進一步的觀察與檢討。

法國巴黎凱旋門

下週授課內容與綱要:

法國憲法法院判例,對平等之定義、平等原則之影響。

請各位思考並申論相關見解與質疑。